一、问题的提出与文献回顾 文化产业作为21世纪的朝阳产业，是我国中央和地方政府竞相发展的支柱产业，也是转型经济中各级政府竞争的产业载体。自1994年分税制改革以来，各地区被赋予了相对独立的经济利益。当地方政府有了相应的财权和事权后，也就有了相互竞争的政策工具，从而在分权制下展开了竞争(Montinola，Qian and Weignast，1996①；Qian and Weingast，1996②；王凤荣和苗妙，2015③)。与财政分权相对应的是政治集权，这种基于政绩考核的制度性安排向地方政府提供了市场化的激励(Blanchar and Sheleifer，2001)④。经济分权和政治集权的结合，为中国渐进式改革的成功提供了制度保证。然而中国改革实践中的一个不争事实是，中央和地方之间并没有正式的制度约束，地方政府基于本地经济利益的考虑而出台区域性政策法规，设置行政壁垒形成地方保护(黄玖立和李坤望，2006)⑤，导致产业政策体系冲突矛盾或重叠交错，从而影响或制约了相应产业发展。具体到文化产业，政治激励和经济激励双重驱动下的地方政府竞争，导致了以下困境现象：一是地方保护主义严重。以传媒业为例，我国采取的“属地化管理”政策导致广电和报纸呈现中央、省、地市和县的四级管理体制或者中央、省、地市的三级或者三级半管理体制，这种条状体制导致要素不能有效的流动，加大了市场交易成本。二是重复建设、产业结构趋同现象严重。各地文化产业园区的争相发展即为一个典型案例。统计显示，截止到2014年1月，在全国超过2500家的文化产业园区中，有70％以上处于亏损状态，真正盈利的不超过10％⑥，很多园区运营商没有明确的发展目标，为了尽快收回成本，甚至让餐饮、娱乐等商业形态大举进驻，让文化产业园变得“不伦不类”，不少园区被迫转型。三是某些领域无序竞争、恶性竞争。例如，“历史文化名人资源争夺战”在许多地方频频上演。由于争夺双方更多关注的是文化名人背后的经济利益，而文化名人本身所具备的文化内涵反而被淡化。这种无序竞争现象不利于民族文化的传承和发展，最终也损害了以此为载体的文化产业健康发展。 事实上，我国自改革开放以来政府不断加大对文化产业的投入，同时出台了大量促进和规范文化产业发展的政策和措施。笔者依据文化政策图书馆进行梳理统计，剔除明显属于文化事业的政策文本后，发现自1978年以来政府出台且至今仍有效的文化产业政策有3411条，其中中央政府出台的政策有1977条，地方政府出台的政策有1434条。如此庞大的文化产业政策数量，呈现怎样变迁路径与分布特征，其实现的政策绩效如何?实证分析这些问题，既是对文化产业政策“生成机制”——政府之手在文化资源配置过程中的作用机理的客观刻画，也是对文化产业政策“作用机制”——文化产业发展效应的理性考量，这正是本文的宏观立意所在。此外，在理论上为政府干预理论的结构主义与新古典主义争论提供经验支持，同时对于匡正政府部门的竞争行为与优化文化产业发展环境具有现实价值。 关于文化产业政策的既有研究主要集中在两个层面。一是文化产业政策内容。在产业政策的一般研究中，拉尔根据亚洲高经济增长国家产业政策的成功经验，将原有的二分法改为三分法，即在水平性产业政策和选择性产业政策之外增加功能性产业政策(Lall，2005)。这种新式划分标准更加突出了在全球经济竞争的格局中，如何运用产业政策提升一国国际竞争力的现代产业政策体系的核心内容，因此也成为目前得到广泛认可的划分标准。具体到文化产业政策，国外学者的相关研究起步较早，Frith.S(1991)⑦将文化产业政策分为产业型文化政策、旅游型文化政策、装饰性文化政策和文化民主型政策等。而Kong.L(2000)⑧通过研究英国的文化产业政策，提出文化政策主要包含四个方面的内容，即增加对文化生产所需基础设施投资的政策，促进各种标志性开发的政策，投资公共艺术和雕塑建设的政策和加强商业与公共部门合作的政策。我国学者一般将文化产业政策分为产业结构政策、产业组织政策和产业发展政策，具体政策涵盖产业布局政策、产业技术政策、产业环保政策、产业外贸政策、产业财税政策、产业收入分配政策、规范文化市场的政策、培植大型文化服务企业的政策、民族文化特色的政策、促进文化产业发展的对外开放政策和创造宽松金融环境的政策等(陈家泽等，2006⑨；刘艳红等，2006⑩；曲博，2013(11))。 二是文化产业政策有效性。产业政策与经济发展之间的关系或者说政府产业政策的有效性，是学术界长期诉讼不休的问题。20世纪五六十年代流行的依据工业化理论制定的政策，在拉美等地的实施绩效普遍较差，这导致传统产业政策理论的破产。而东亚经济的崛起又催生了以“战略性贸易政策”为代表的新干预主义理论，为发展中国家制定产业政策、干预经济提供了微观理论基础。然而，1990年以后的研究却表明新干预主义的理论基础在实证检验中很难得到支持，面临着诸多的困境和挑战(Beason and Weinstein，2006(12)；Ali M.El-Agraa，2007(13)；张鹏飞、徐朝阳，2007(14))。国内针对文化产业政策有效性问题研究相对较少，代表性的文献有：李思屈、李义杰(2012)(15)运用问卷调查法对我国八大国家级动漫游戏产业基地(园区)政府部门和企业分别设计了问卷，针对文化产业政策内容和执行效果进行评价；关萍萍(2012)(16)提出3P模型，通过梳理文化产业政策文本，对文化产业政策体系现状和政策目标样本进行了较为系统的分析。
