DOI:10.13766/j.bhsk.1008-2204.2016.0226 中图分类号:C979 文献标志码:A 文章编号:1008-2204(2016)04-0001-07 一、引言 中国香港是中国人口众多、经济发展迅速的地区,2014年香港的年终人口达724.2万人,本地生产总值为22556亿港元(按照当年价格计算),年增长率为5.5%。[1]但同时,香港又是一个贫富差距悬殊的社会,一些香港学者指出,香港的所得分配在全球24个经济水平最高的地区中是最不均的。[2]作为中国的经济特区,香港人口密集、经济发达,社会稳定和谐的发展离不开科学的社会保障立法和政策的保障。完善的社会保障制度在社会经济运行中发挥着“减震器”和“安全网”的作用,是一个国家和地区现代化的重要体现。 中国香港的社会保障是广义社会福利体系的内容之一,Johnson认为,“福利多元化”应表现为社会福利供给主体的多元,这也就是说一个国家或者社会的福利供给不应该仅仅由政府来承担,福利产品的供应应该来自于国家或政府、家庭、志愿机构(或者第三部门)以及商界或市场。[3]香港的多元主义福利理念表现在政府只是提供家庭以及私人市场提供不了的福利,同时积极鼓励非营利组织和部门的参与,鼓励市场和非营利组织在服务提供方面与政府竞争以及相互之间竞争。 一个国家或地区的社会保障制度总是受到该国或该地区的政治、经济、社会制度和文化理念等的影响。中国香港社会保障制度的建立与香港的社会背景、宏观环境以及价值理念有密切联系。香港曾经是英国的殖民地,英国政府统治的根本目的就是从殖民地得到更多的利益,人民的福利问题很少得到考虑。在1997年香港回归之后,香港的社会保障服务研究也表现出问题多、进程慢的特点,如作为社会服务政策重要部分的养老服务政策,受港英政府影响较大。[4] 以往学者关于中国香港社会保障变迁历程的研究中,曹云华将其划分为20世纪60年代中期的无社会保障阶段;20世纪60年代中期至80年代末的奠基阶段;20世纪90年代初以后的后过渡阶段,即“福利政治化”的阶段。[5]Chan将香港社会保障的发展划分为三个阶段:第二次世界大战以前,二战后期至1967年的工人暴乱以及1967年暴乱之后。[6]文章在借鉴前人研究的基础上,将中国香港的社会保障政策划分为1970年以前社会保障制度从无到有的萌芽时期、1971-1990年社会保障制度全新发展时期,以及1990年以后至今社会保障制度的完善时期,并一一介绍各个阶段香港社会保障的背景、代表性的立法与政策以及产生的影响。 二、中国香港社会保障政策从无到有的萌芽时期 中国香港自开埠以来,吸引了大量华人前来谋生,除了一些经济条件较好的华人是携眷来香港居住外,大多数来港的内地居民为单身男性。1882年的统计数据显示,当时华人男性人数为68000人,女性为19000人,而家庭仅有9724户。[7]当他们遭遇到失业、疾病、伤残等不利处境时,由于他们失去了家庭的屏障和原有的社会关系纽带,很容易求助无门。因此,可以说,香港自开埠以来就对社会保障有着强烈的需求,然而,在20世纪60年代中期以前,港英当局以华人人口流动性太大、大部分华人无意久居香港为借口,拒绝为本地居民提供任何社会服务。[8]作为一个殖民地社会,香港穷人的社会保障问题一直很少受到港英当局的关注。而在20世纪60年代中期,经济的发展和人口的急剧上升,使得原来的社会福利保障服务以及设施不再能满足人们的需要,社会财富分配不均,贫富差距日益严重,劳资关系紧张等一系列社会问题亟待解决。然而,香港经济的进一步发展为建立统一的社会保障制度提供了有利条件。为了社会的发展和稳定,香港政府必须积极发展社会保障事业。 从开埠到20世纪60年代中期,中国香港社会保障主要是民间自救与互济两种方式,具体体现为华人的慈善团体和教会兴办的救济性质的福利事业。其中,在华人社会组织中面向全体民众的较具影响力的代表性慈善团体为东华三院和保良局。1869年的太平山义祠事件直接促成了东华医院的问世,1872年东华医院落成,成为首家华人慈善团体,随后又增设东华东院和广华医院,并合称为东华三院。1878年,另一家华人慈善机构保良局宣告成立,其宗旨是“防范诱拐、保障妇孺”。此外,除华人社会组织兴办的慈善福利机构外,天主教和基督教会也开始在香港举办保护妇女和收养儿童的慈善福利机构。在19世纪末20世纪初,为了服务老人和残疾人士,教会创办了广荫老人院、心光盲人院、香港聋人学校等。到20世纪30年代,教会兴办的慈善机构数目更多。总的来说,这些民间机构在推动香港社会保障事业的发展上具有重大意义。 1948年成立的香港房屋协会是香港地区最早出现的专注于公共房屋建设的组织,它由香港社会的部分成功人士组织成立,目的是希望通过社会力量解决香港贫困居民的居住问题,其工作的主要内容是筹集社会资金建设房屋,并以可以负担的租金额租住给低收入群体。[9]后期香港房屋协会开始利用政府的长期利息贷款和廉价拨地来兴建公共住房。20世纪50年代以后,香港开始工业化进程,经过十几年的努力,香港成为了工业化社会。但在这一阶段,由于工业化发展、人口剧增,香港社会出现了生存危机,1946年香港人口恢复到第二次世界大战以前160万人的水平,而在1950年春香港人数达到了约236万。然而,当时香港经济发展水平还比较有限,许多人的生活陷入困难中,无法得到最基本的生存保障,如何妥善安置这么多的人口是香港政府面临的巨大问题。此外,20世纪五六十年代火灾、水灾、风灾等灾害频发,数万人无家可归,怎样解决人的基本生存问题是社会救助的主题。在这一非常时期,1951年香港社会服务联会(前身是“紧急救济联会”)正式成为法定团体,继续扮演着香港社会救助的主要角色,民众从它们那里得到大量的救助。1954年,香港政府为了解决58000多名由大火导致无家可归的群众居住问题,在较短的时间内制定和推行了一系列住房保障政策。主要做法包括:成立负责安排灾民住宿问题的徙置事务处,专职推行住房保障政策的落实和实施,并于同年4月成立了香港屋宇建设委员会,提供公共房屋租住服务,主要面向的是香港中低收入群体。总体来说,这一时期的社会保障仍然是一种“救火队”式的紧急援助,并不能为民众提供制度性的保障。[10]