[中图分类号]D921.9 [文献标识码]A [文章编号]1000-7687(2016)03-0021-11 作为“一国两制”的法律结晶，《香港基本法》在国家法律体系中是一部样式新颖且地位独特的宪制性法律。从形式上看，基本法除正文之外，还带有不止一个附件，这样的文本结构在国家法律体系中若非独一无二，也是凤毛麟角。其中，基本法附件三对在特别行政区实施的全国性法律进行了列举性规定，并和基本法第18条一起，就特别行政区如何实施全国性法律，规定了若干条件。本文围绕基本法附件三所列全国性法律，主要分析以下三方面问题：一是全国性法律当前在特别行政区实施的基本情况；二是关于附件三所列全国性法律有关的一些基本概念；三是就附件三所列法律与特区当地相关法律之间的效力关系。出于阐述便利及学术视野所限，本文主要以《香港基本法》为例，但相信其中诸多分析对于澳门特区和《澳门基本法》也具有参考意义。 一、《香港基本法》附件三所列法律在港实施情况 对基本法附件三所列法律的实施情况进行梳理，是探讨与之相关的各类问题的基本前提。而且其中的某些事实情况，本身就带有一定的研究意义。因此，本文从归纳整理香港基本法附件三所列全国性法律及其在香港特区的实施现状入手，为下一步讨论做好铺垫。 根据《香港基本法》附件三，目前共有12部全国性法律应在香港特区实施。早在1990年全国人大审议通过基本法时，附件三中即有6部全国性法律。1997年香港特别行政区成立当天，全国人大常委会通过了对基本法附件三中所列全国性法律进行增减的决定(下称“第一次决定”)，增加《国旗法》《领事特权与豁免条例》《国徽法》《领海及毗连区法》《驻军法》共5部全国性法律，同时删除附件三中原有的《中央人民政府公布中华人民共和国国徽的命令》。此后在1998年和2005年，全国人大常委会先后通过“第二次决定”和“第三次决定”，分别增加《专属经济区和大陆架法》《外国中央银行财产司法强制措施豁免法》这两部全国性法律。综上，基本法附件三所列全国性法律的名单组成，体现出的是与时俱进的动态过程。 与附件三所列法律的增减变动相比，这些法律在香港的实施情况所呈现出的图景则更加复杂。《香港基本法》第18条第2款规定了附件三的全国性法律在香港的具体实施方式：“凡列于本法附件三之法律，由香港特别行政区在当地公布或立法实施。”1997年香港特区成立之日，行政长官颁布了题为《1997年全国性法律公布》的行政命令：“鉴于《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第十八条规定，列于该法附件三的全国性法律须由香港特别行政区在当地公布或立法实施。因此本人，香港特别行政区行政长官董建华，现公布：列于各附表的全国性法律在香港特别行政区实施。”该行政命令所附五个附表的内容分别是基本法附件三中的5部全国性法律。作为唯一的例外，附件三中的《中央人民政府公布中华人民共和国国徽的命令》没有公布。考虑到人大常委会“第一次决定”宣布从基本法附件三中删除这一法律，由此推断，尽管都颁发于1997年7月1日，行政长官的上述行政命令应被理解为是在全国人大常委会的“第一次决定”之后做出的。同日，行政长官还发布了《1997年全国性法律公布(第2号)》，同样以附表形式宣布将人大常委会“第一次决定”在基本法附件三中增加的5部全国性法律中的3部——《领海及毗连区法》《驻军法》《领事特权与豁免条例》——在特区实施。因为与下文论述相关，这里需要明确指出的是，“第一次决定”中的《国旗法》和《国徽法》没有出现在该行政命令的附表当中。1998年，行政长官以同样方式宣布全国人大常委会1998年“第二次决定”所增加的《专属经济区和大陆架法》在香港实施。此后至今，特区没有再颁发过与落实基本法附件三有关的其他法律性文件。 于是，和一般想象有所差异，基本法附件三所列的全国性法律在香港特区并没有全部得到实施，特别行政区在贯彻落实全国性法律方面的“缺漏”与此不无关系。附件三中所列的12部全国性法律中，有3部难以被认为已在特区实施。其中根据情况的复杂程度或者论述的难易程度，又可分为两类：一类是成因比较容易解释清楚的，即《外国中央银行财产司法强制措施豁免法》。这部全国性法律原本就是应香港特区的请求制定的，其在列入附件三之后，香港特区倾向于通过本地配套立法的方式予以实施。①时至今日，由于特区尚未进行有关的本地立法，因此这部全国性法律还没有在香港实施。相比之下，全国性法律在香港没有实施的另一类成因则略显复杂，甚至可以说是有争议。根据上面的梳理，《国旗法》和《国徽法》这两部附件三中的全国性法律在香港特区也是没有实施的，这个判断显然有悖于人们以往关于基本法附件三的基本认识：无论学术研究、官方文件还是媒体报道，都将特区的《国旗及国徽条例》作为《国旗法》和《国徽法》的本地配套立法来看待。例如，特区终审法院在“吴恭劭案”终审判决书中就提及：“1997年7月1日，全国人大常委会把中国国旗法增补入《基本法》附件三内，香港特别行政区因此要透过公布或立法程序来在特区实施这法例。香港特区立法机关为履行这项责任而制定了国旗条例”。② 然而实际情况是，1997年5月3日，香港临时立法会就已开始审议《国旗及国徽条例草案》。当时的法律顾问报告清楚地说明了该条例的立法目的及其与《国旗法》的关系：“国旗及国徽条例草案(以下简称‘首项法案’)旨在将《中华人民共和国国旗法》(1990年)、《中华人民共和国国徽法》(1991年)，以及分别在1949年及1950年公布的国旗制法说明及国徽图案制作说明，制定为本地法例。由于该两项法律在《基本法》颁布后才制定，故此《基本法》附件三所载在香港特别行政区(以下简称‘特区’)实施的全国性法律并不包括该等法律。”③该草案委员会几天后提交的一份报告，则进一步交代了这部本地立法的背景和考虑因素：“国旗及国徽条例草案就在香港特别行政区(以下简称‘特区’)内使用及保护国旗、国徽的事宜及就附带事宜订定条文。此法案将《中华人民共和国国旗法》(1990年)及《中华人民共和国国徽法》(1991年)中的有关条文纳入为特区法律，借此确保以国旗、国徽为主权及国家尊严的象征，以及只有按正确图案制造的国旗、国徽才可在特区内展示。”④
