党的十八届四中全会作出将国家审计纳入法治国家建设总体框架的重大战略决定，明确提出了“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导”的总体要求。2015年12月8日，中办、国办印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》和《关于实行审计全覆盖的实施意见》等3个附件，对完善审计制度、保障依法独立行使审计监督权作出了部署和安排。为了深入研究实行审计全覆盖后，国家审计监督制度改革与相关法律法规的修改完善问题，2016年4月16日，“审计全覆盖背景下的国家审计监督暨审计法修改完善学术研讨会”在南京审计大学召开。本次研讨会由中国宪法学研究会、《法学评论》编辑部、江苏省法学会审计法学研究会主办，南京审计大学法学院承办，南京市中级人民法院协办，来自南京审计大学、复旦大学、武汉大学、东南大学、安徽大学、中南大学、江苏省社会科学院、华东政法大学、西南政法大学、苏州大学、河南财经政法大学、广东财经大学、安徽师范大学、审计署驻南京特派员办事处、江苏省审计厅、南京市中级人民法院、南京扬子国资投资集团以及江苏东银律师事务所等理论及实务部门的专家、学者共七十余人参加研讨会。针对审计全覆盖视域下的国家治理、审计监督独立性等主题，与会专家学者或著华章，或发宏论，各抒己见，深入探讨，取得多项重要理论与应用成果。 一、审计全覆盖视域下的国家治理研究 （一）审计监督是国家治理的基石 在十八届四中全会提出审计全覆盖的总体要求下，审计监督面临着从政府管理手段向国家治理基石转变的历史任务。刘家义审计长曾指出，国家审计是为满足国家治理的客观需要而产生和发展的，是国家治理体系中的一项基础性制度安排。在这次会议上，如何充分发挥审计监督在国家治理体系中的基础作用，成为与会专家学者讨论的焦点。 南京审计大学校长晏维龙教授认为，从传统意义上来说，审计属于会计，会计属于工商管理，而工商管理属于管理学。但为了实现审计全覆盖的要求，审计监督应当从纯粹的经济监督领域扩展到政治及社会生活领域，从微观受托责任关系拓展到国家宏观经济社会调控以及公共权力运行领域。基于此，审计就不再仅仅是一个具体的单位治理的方法体系，而是整个社会的治理体系，属于国家之公器。从学科属性上看，政府审计应属于法学一级学科。 审计署审计干部教育学院常务副院长彭华彰博士认为，我国审计法的基本内容包括审计管理体制、审计机关职责、审计机关权限、审计法律责任等。现行审计法律体系体现了国家审计工作的法律基础、法律要求和依法审计的基本原理，明确了审计监督权的法定权威与法律边界，保证了国家审计在国家治理中的基石作用。 江苏省社科院副院长、江苏省法学会审计法学研究会顾问刘旺洪教授认为，国家治理现代化是我国“第五个现代化”，国家治理现代化的目标就是善治，而善治包括决策科学化、程序民主化与规则法治化三个方面，要实现这三方面的目标，都离不开审计监督。审计的主要工作是对政府、企业等主体的决策进行对照、评估和判断，以此来保障决策的科学化；审计的重要职能是对国家权力的运行实行监督，预防和制止腐败，这实质上反映了制约国家权力，保障人民利益的民主原则；审计的根本目的是保证国家权力能够在法治的轨道上运行，审计监督制度的改革是全面推进依法治国的重要抓手。审计法是中国特色社会主义法律体系中的重要环节，审计法律体系的完善对于促进国家治理的法治化具有基础性的意义。 江苏东银律师事务所执行主任，中国法学会会员、江苏省法学会审计法研究会常务理事巫肇胜从国家审计的财政监督属性入手，论述了审计在国家治理中的基础性作用。巫肇胜认为，财政民主是人民主权原则在公共财政领域的具体体现，以公民财政知情权、公民财政决策参与权、公民财政监督权和公民财政救济权为内容的权利构造是保障公共财政民主的制度化选择。为了确保国家财政的人民性，实现公民的财政利益和公共财政利益，对国家财政权的行使进行法律监督是必不可少的，而审计监督就是国家财政监督中基础性的制度安排。 （二）审计监督制度的完善是国家治理现代化的重要保证 针对审计监督的改革目标与国家治理现代化的内在关联，刘旺洪教授提出了“没有审计监督的法治化，就没有国家治理的现代化”的命题。刘旺洪教授认为，腐败问题是国家治理现代化建设中的最大障碍，经济腐败则是腐败问题的核心，而审计监督的重点就是经济活动领域。由于审计机关的介入，经济活动的合法性、真实性和效率性得以保障，权钱交易、权力寻租等腐败问题可以得到及时发觉和预防。在“审计监督全覆盖”的要求提出后，审计监督的范围扩张到公共资源与国家公权力领域，这势必会强化审计监督在反腐败斗争中的作用，更加有利于国家治理环境的净化与国家治理能力的提升。 中国宪法学研究会副会长、教育部长江学者特聘教授、武汉大学珞珈学者、《法学评论》主编秦前红教授认为，“审计全覆盖”是国家治理改革的一项重要目标，即推动国家审计事业向着符合国家治理现代化的目标前进。法治化是国家治理现代化的重要内容，但仅强调法治化还不够，还应以民主化为重要补充，没有民主化的法制建设，很可能会出现“法律越多、法治越少”“法律体系完备，法律权威降低”的尴尬。另外，审计改革应当与其他改革一样，不能仅仅沉醉于逻辑的建构和制度的设计，还应当注意将改革建立在对现有制度的充分评估的基础上，做好与现有制度体系的衔接。
