建立健全审计机关负责人出庭应诉制度 党的十八届四中全会指出：“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效判决的制度。”《行政诉讼法》第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第五条对“行政机关负责人”做出进一步解释，包括行政机关的正职和副职负责人。 建立审计机关负责人出庭应诉制度，不仅可以有助于树立“法律面前官民平等”的法治精神，有效破解“告官不见官”的难题，还可以有效提升审计机关负责人运用法治思维和法治方式的能力。值得注意的是，建立该项制度并非要求审计机关负责人必须对所有行政诉讼案件都要出庭应诉，这样做既背离该条的立法目的，也不符合客观实际。以审计署为例，根据《行政诉讼法》第二十六条的规定，如审计署维持地方省审计厅行政行为的，审计署与省审计厅是共同被告。在原告选择了省审计厅所在地人民法院进行行政诉讼时，就有可能出现审计署负责人到全国各地出庭应诉的情况，这不仅大量增加了审计机关的应诉成本，也严重影响了审计署的工作效率。从原则上来讲，审计机关负责人应当积极主动地参与行政诉讼，只有在有正当理由无法出庭的情况下，才能委托他人出庭应诉。为了避免该项制度流于形式，审计机关应当对不能出庭的情况进行适当限制。例如，对于重大、复杂或具有较大社会影响力的案件，审计机关负责人必须出庭应诉，不得委托他人；对于经过行政复议的案件，在审计机关负责人确实无法出庭应诉的，应当委托法制机构工作人员出庭应诉。另外，审计机关负责人如果无法出庭的，应当向人民法院提交告知书并附理由。 界定审计机关管理体制改革与法院管辖范围的对应关系 根据《行政诉讼法》第二十六条的规定，对于未经过行政复议，直接进入行政诉讼环节的案件，作出行政行为的审计机关为被告；经过行政复议，再进入行政诉讼环节的案件，复议机关维持原行政行为的，作出原行政行为的审计机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 随着省以下审计机关人财物统一管理体制改革的探索发展，以及统一组织实施审计项目的不断增多，越来越多的审计结果都由审计署或地方省审计厅统一作出。这给行政诉讼管辖方面带来的影响主要包括以下两个方面：一是级别管辖方面。根据《行政诉讼法》的规定，对于审计署所作行政行为提起诉讼的案件由中级人民法院管辖，其他则由基层人民法院管辖。但是当审计署作为复议机关维持原行政行为，成为行政诉讼共同被告的，按照《解释》的规定，应当以作出原行政行为的审计机关确定案件的级别管辖，即由基层人民法院管辖，这似乎与前列规定相冲突。根据原行政行为的审计机关与复议机关的举证责任分配不同，原行政行为的审计机关应当承担主要的举证责任，审计署主要对复议程序的合法性承担举证责任。因此，根据立法者的原意出发，在实践中还是应当以《解释》的规定为准。二是地域管辖方面。正是由于统一组织实施审计项目的逐渐增多以及省以下审计机关人财物统一管理的改革，越来越多的审计结果将由审计署或省审计厅作出。这意味着审计署、省审计厅将更多地作为行政诉讼被告频繁出现，同时市县审计局相应减少。从便于人民法院调查取证、节约行政资源和诉讼成本的角度考虑，为避免将有关审计的行政争议过度集中于审计署或省审计厅，对于省以下统一组织实施审计项目的审计结果可以分别由具体实施单位签章发布。如发生行政诉讼的，由其作为被告。 完善审计机关电子数据证据制度 人民法院审理行政案件要“以事实为根据，以法律为准绳”，而事实是否存在以及事实是否清楚，是依靠证据来支撑和证明的。《行政诉讼法》第三十三条将“电子数据”列为一种新的证据形式。 电子数据就是能够证明案件真实情况的，以物理方式存储于计算机系统内部及其各个层面或存储介质当中的指令和资料，包括计算机程序和程序运行过程中所处理的信息资料，包括文本资料、运算资料、图形表格等。随着《国务院关于加强审计工作的意见》将“电子数据”作为有关部门、金融机构和国有企事业单位依法向审计机关提供的重要资料，审计机关将在审计工作中收集被审计单位之外的大量电子数据，并将该电子数据或分析之后的结果作为作出审计结果的依据或参考。由于电子数据已经成为行政诉讼证据的一种形式，为了确保电子数据在行政诉讼中的证明效力，笔者认为，审计机关应当加强以下几个方面的工作：一是规范电子数据的收集方式。审计机关在收集电子数据时应当严格按照法定权限和法定程序进行提取收集，收集行为应当严密合法。例如，由两人以上的审计人员进行收集，并在电子数据资料清单上签名；提交收集电子数据过程的书面说明材料（包括制作方法、制作时间、制作人和证明对象等）；提供的电子数据资料还应当对数据库的软件名称、版本号和备份日志文件等细节进行说明；由于电子数据具有易复制性和易删改性，电子数据提供单位及负责人还应当对电子数据的完整性、准确性和真实性负责并签章。二是完善电子数据的固定保全方式。按工作职能要求，审计署电子数据司负责审计业务电子数据的归口管理；组织开展审计业务电子数据的采集、验收和整理工作；组织开展跨行业、跨部门、跨地区的数据分析工作，对电子数据进行综合分析和利用。根据《审计署审计项目电子数据保密管理办法（试行）》第四条的规定，审计署电子数据司应当利用科学的方法，做好电子数据的固定保全。同时，要通过指定专人具体负责保管，加强对电子数据中所涉及到的国家秘密、商业秘密和个人隐私的保护管理。如果保全不当，审计机关将无法在行政诉讼中再次对被审计单位和第三人的电子数据进行收集并作为证据。三是明确作为证据形式的电子数据范围。除了被审计单位和相关单位提供的电子数据之外，审计机关在对电子数据进行分析整理之后得出的结论数据也应当作为行政诉讼中“电子数据”的一部分。因为该结论数据真实反映了原始电子数据与案件事实之间的客观联系，经过法庭审查属实，也能作为认定案件事实的根据。因此，审计机关在保全原始电子数据的基础上，还应当对开展电子数据分析之后的结论数据进行规范管理。
