清朝政府制定报律的原因，一般认为是清廷欲有效管制包括租界在内的全国所有的报馆及其出版行为，另外就是预备立宪在法制建设上的需要。这两个因素固然是重要的，但是报律的制定还有一个重要的因素，那就是为了配合清政府收回租界的治外法权。清末出版的报纸大多数在各口岸城市的租界之内，尤以上海最称繁荣，这些报馆大多数是国人所办，但多为“洋旗报”，②清廷要有效管理这些报馆，首先遇到的障碍就是租界独立的管理制度。租界当局对辖内报馆一般采取保护措施，给予基本的出版和言论自由权。租界当局之所以要按照西方的制度对报馆进行一定程度的保护，大致出于两个动机，一是维护租界“文明”制度的形象，二是维持租界的治外法权。清政府在面对租界报馆随意报道朝廷秘密信息和肆意评论朝廷官员和政策得失的时候，往往因报馆托庇于租界“文明”治理制度而无法追究责任，由此体会到的主权丧失的危害比其他交涉事项更为明显而直接，因为报馆的揭露和批评还事关朝廷和地方政府、官员的颜面。如果制定一部西方式的“文明”报律，既能实现对租界报馆的有效管理又有助于收回治外法权，岂不是一举两得的好事？1902年以后，这样的好机会曾一度出现。 西方人在入侵中国的同时也带来了西方的制度和观念，其中就包括了出版自由的理念。马礼逊1833年用英文在《广州志乘》上发表过一篇《论印刷自由》的文章，称上帝赋予的思想与言论自由权属于天赋人权，没有一条人立的法律可以取消。③这种典型的英国新教出版自由理念在西方各国均被奉为公理。西方人既然在租界内援用他们所称的文明制度，也就要对新闻出版采取相对宽松的政策。费唐法官曾指出，租界“文明”制度主要体现在它的“平民自治”，这种制度的运转需要依赖舆论，所以言论自由必不可少，这是工部局必须认真考量的因素。④既然如此，对于在租界内注册出版的报刊，无论其为外国人或中国人所办，租界当局都应待以宽容的态度。实际情况确实如此，胡道静论及上海报纸的繁荣，引外人著作探究其原因，认为大致有二：其一为商业发达，其二为“能够得到外国租界地的掩护，在相当的限度内获得言论自由权”。⑤费唐法官也指出，上海的报纸皆设立于租界，而且“为保证官署之不干涉，并保障其职员不受迫害(指清朝时代而言)起见，各报纸之作为外人财产注册者，即非全数如此，亦占大多数”。⑥也就是说，当时中国人办报托庇于外人，主要是为了换取租界“文明”制度的保障，租界制度中保护言论出版自由的制度自然是报人最为看重的。上海为清末中国报界的模范之地，中国凡有租界之地大多学习上海经验，而报馆最多的地方又在各通商口岸的租界，所以全国报界的情况与上海大致相同。“苏报案”主事人章太炎、邹容没有受到重罚，是因为外国律师为他们作辩护时主张思想言论自由权，主持审判的外国人也支持这个理由。⑦而清政府决定封闭《苏报》并缉拿主笔，则与官府得知其不再是日商注册有很大的关系。⑧继《苏报》而起的《国民日日报》言论也较激烈，但是清廷也仅能做到禁阅、禁邮，⑨原因在于它以英商名义在英国领事馆注册。⑩总体而言，外国租界在一定限度内为当时中国报业的发展提供了保护，这是事实，虽然中国人在感情上很难接受。(11) 外国人在中国所享有的治外法权几乎涵盖所有租界内的事务，清政府甚至对租界内中国人的事务也不能完全行使主权，朝廷上下因此深感主权丧失的祸害。甲午以后，治外法权问题越来越严重，诚如某御史所言：“此后十余年中，虽内政竭力整顿，外权且日进而无穷。若复因循苟安，坐待法权之侵夺，则逃犯不解，索债不偿，赴愬多门，人心大去，无论治外法权不能收回，恐治内法权亦不可得而自保矣。”(12)在缉拿主笔和封闭《苏报》的过程中，张之洞等人便想借“苏报案”收回公共租界工部局历年来攘夺去的主权，以便今后再遇到缉拿匪犯之时便于措手。(13)而恰恰在治外法权问题上，以英国为首的西方国家不肯相让，势在必争。对于这一点，地方督抚也了然于心。(14)英美等国为维护租界内的治外法权，往往把矛头指向清廷残酷的法律。实际上，自同光以来，西方人关于中国律例野蛮残酷的指责就从来没有停止过，对此清廷也有清醒的认识。(15)有识之士也早就提出要改革律法，以符合西方律法，以便于赢回主权。(16)正因为法律制度对内政外交都很重要，尤其与治外法权的收回有莫大的关系，清政府才下决心着手修订刑法、民法、商法以及报律等各项法律，以使大清的法律能够“中外通行”。 康有为在戊戌变法期间就提出要制定报律，目的之一就是对付租界内的报馆。他明确指出：“凡在洋人租界内开设报馆者，皆当遵守此律令。各奸商亦不得借洋人之名，任意雌黄议论，于报务外交，似不无小补。”(17)对于外国人办的报纸他还不敢直接提出也要管理，“在洋人租界内开设报馆者”显然仅指中国“奸商”。当然，康有为当时提出要制定报律主要是为了便于控制全国舆论，以利于他的维新变法事业，上引文字也并非专门针对租界的治外法权。管学大臣张百熙在1901年提出要办官报以对付租界报纸舆论之时，也曾提出过要制定报律，他提出的“粗定报律”只是几种禁令而已。(18)清廷此时对于制定报律尚无紧迫感，就在张百熙提议制定报律的这一年，清廷修订了《大清律例》，仍然沿用了中世纪性质的刑律盗贼类中“造妖书妖言”这一条对违规的报纸言论进行定罪。(19)在“苏报案”中，这一刑律遇到了公共租界“文明”制度的抵制，也同时遇到了治外法权的阻梗。清廷原来的想法是要将章太炎、邹容弄到南京，以便处以极刑，租界当局最初并不知情，“苏报案”初起时，法、美、俄、德、荷、比等国公使均赞同将《苏报》主笔等人交给清方，只有意大利公使反对。(20)但是知名记者沈荩恰在“苏报案”期间遭清廷杖毙，在华的外国使领官员对清廷的行为深表不满，不肯把苏报案犯交给清政府，其借口就是担心交出后这些人会遭到清政府“重典”处置，有伤他们所认为的“公理”。(21)
