[DOI]10.15939/j.jujsse.2016.03.013 1927年南京国民政府建立后，执政的国民党一改革命时期的运动民众政策，采取了以社团为工具，对民众“适度控制以维稳，适度动员以建设”的双轨政策。近年来，有关南京国民政府社团与民众政策及国民党党民关系问题受到学界越来越多的关注，也取得较为丰富的研究成果[1-11]，但相关研究多关注其控制的一面，而对其建设的一面却缺乏深入探究。本文试图从另一个角度去探讨南京国民政府前期的党治、社团与民众政策，以期得出较全面的认识。 一、党政二元体制下民众政策与组织系统 晚清至民国时期，中央权威衰落而地方势力崛起，国家对社会管理处于失范和放任状态。建立一种既能加强国家控制又能动员社会的政治体制，是现代国家政权建设的主要目标。南京国民政府建立后，以《训政时期约法》确立了国民党与国民政府的主从隶属关系。国家政权由国民党行使，国民政府由国民党产生并对其负责，国家大政方针由国民党决定并达于政府，国家政治生活由国民党领导，国家法律由国民党制定并由国民政府组织实施，国民党以对“训政”大权的总揽为途径，又以“党政双轨体制”为依托取得了对中央政府的绝对控制权，“党即政府，政府即党”，进而实现以党治国、以党统政的基本方针和政策取向。训政体制下国民党如何处理党、政府与日渐崛起的社会之间的关系，如何整合民众力量和社会资源为新政权的建设发挥作用，是国民党面临的全新课题。作为新型的党治政权，南京国民政府出于巩固政权和社会建设的目的，构建了一种“训政”体制下党政二元结构的民众政策和组织体系。 (一)民众政策的转型与确立 第一次国共合作建立后，国民党揭橥国民革命大旗，以“有道伐无道”进行革命号召，对各种力量进行整合并动员民众，推翻了北洋军阀的统治，建立了南京国民政府。随着身份和角色的变化，国民党开始由革命时期的动员型政党向执政后控制型政党转变，出于稳定政权和国家建设的需要，有意识地对原有的社会动员体制进行调整，并采取一系列措施实施对社会的控制，试图建立一种控制与建设并举的民众政策机制，实现国家与社会的一元化统治。 1928年2月国民党二届四中全会决议撤销工人、农民、商人、青年和妇女五部，标志着国民党民众政策发生转向，由动员、利用向社会控制转变，目的是尽力避免革命时期民众动员所带来的对国民党政权的冲击。其后，国民党在1928年8月召开的二届五中全会和1929年召开的“三大”会议上又进一步从制度层面改变和调整了国民革命时期国民党民众运动的组织和指导方针，从而完成了时人称之为“国民党不要民众”的立法过程。[12]104实际上，国民党对民众政策的调整，并非不要民众，而是想将民众力量整合进国民党党治体制的框架内，按照国民党的意愿对民众运动进行规约和利用。国民党认为民众运动在军政时期重“破坏”，训政时期重“建设”，适用于“破坏”时期的民众运动不能适用于“建设”时期。[12]4同时认为，执政党的民众运动方式必须改弦更张，化“破坏”型的民众运动为“建设”型的民众运动。[13]国民党二届四中全会通过了《改组中央党部案》，提出三种民众管理与运动改造的方案，虽然未明确定论，但基调已很明显。国民党江苏省党部主任委员汪宝瑄认为，完善民众运动组织并对民众进行训练以使民众更具有建设能力，更能适应国民党领导下三民主义中国之建设，其主张颇能代表国民党执政后对民众政策的主流思想。[14]此次全会以宣言形式指出政权建设阶段之工作方针，第一，“内政的建设”“决定确立法治主义之原则”。国民党认为建立政权后执政党的重要任务应是“唤起民众，而尤在建设国民生活之秩序与保障”。为此国民党应建设“有能力之政府”。[15]511第二，教育建设应维护教育独立，重点在普及国民教育，提高国民素质与意识，培养国民成为建设国家的基础。因政治运动与社会运动关系国家利益与人民的实际生活，所以对于智识并不健全的未成年学生不应参加政治运动。第三，国民经济建设，宣言主张国民党的任务是“建设生产之秩序”[15]513，而非破坏建设秩序。可见，国民党引导国民从革命破坏性的动员参与走向国家秩序建设的目的，虽有隔离共产党与民众联系和控制民众的直接意图，但从政权建设与稳定秩序的建设性角度来看，南京国民政府对民众及其团体的政治价值的运用和政治意识的引导是毋庸置疑的。 在明确民众政策以“建设”目的为主的指导思想后，国民政府逐步在思想引导、组织体系和法规建设等方面进一步贯彻实施。1928年8月二届五中全会上，国民党总结了以往民众运动的问题，并决定暂停一切民众运动，清理、整顿原有社团，进而强调民众团体活动受国民党指导和政府监督的重要性，提出以立法方式规制民众运动的政策。1929年6月国民党召开三届二中全会，重申了“三大”关于民众应在组织内部严守组织职能，要求以建设为基本出发点的民众运动方针与原则。三届二中全会还将民众团体分成职业团体和社会团体等类，在《训政时期党务工作方案案》里，国民党还提到文化团体，在行文上独立于职业团体和社会团体之外[15]793，并进一步明确党与政府的职能，“党对于民众应负指导之责，政府立于监督地位”[15]763-764。1930年3月，国民党第三届中央执行委员会第三次全体会议通过《训政时期党务工作方案案》和《训政时期民众训练方案案》，两方案中都强调了党部和政府对于民众团体之职权。[15]793-797为确保一元化的统治，国民党欲图在全国范围内以自己的监管体系取代先前存在的地方社会治理。在这种体制下，各种按照地域和职业划分的民众团体的存在，是保持国民党对民众控制和渗透能力的关键之所在。国民党执政后，根据政治形势的需要不断调整政策，完成革命时期动员性政策向执政后控制和建设性政策转型，在一定程度上克服了政策制定中的随意性和模糊性，适应了时代发展和形势变化的要求，也符合由革命党向执政党身份转型后的执政要求和法律规范。 (二)机构设置的指向性和管理的有序化 为更好领导并改组、规范民众运动，使民众在国民党统治下的社会建设中发挥更大作用，1928年2月国民党召开二届四中全会，通过《改组中央党部案》，将“民众运动委员会”更名为“民众训练委员会”，在《中央党部改组案审查会报告》中提出了以下三种机构改组方案：一、取消无职业特征而社会性较强的妇女、海外和青年部，设立农工商各部；二、淡化民众团体分类标准，强调民众团体管理的职能部门的划分，设组织部和宣传部，训练委员会和群众动员委员会；三、与二有类似处，但将训练与组织、宣传部并列，也设置民众运动委员会，同时设置各种特种委员会。[15]5191928年8月国民党二届五中全会在《民众运动方案草案》中提出增设民众训练委员会的主张，作为国民党社团管理的主要领导和训练机构。1929年3月国民党三届一中全会通过取消民众训练委员会，事务由组织部和训练部分理的方案。
