基于制度视角的军队基本建设项目绩效审计体系设计

      制度是规范人与组织行为的基本准则。良好的制度安排既有利于降低交易费用、优化资源配置，也有利于减少组织中个人的机会主义，激发人的积极性和创造性，进而提高组织运行效率。当前，军队基本建设领域所暴露出的决策失误、损失浪费、效益低下等问题，很大程度上源于绩效管理制度的不完善。新时期，随着军队基本建设规模增加、活动愈趋复杂，对其绩效管理制度建设提出了迫切要求。军队基本建设项目绩效审计制度是军队审计制度和绩效管理制度的有机结合，从制度视角研究军队基建项目绩效审计体系设计，具有较强的理论和现实意义。

      一、军队基建项目绩效审计制度体系设计内容构建

      军队基建项目往往为大型复杂系统。针对大型复杂系统管理制度体系设计，美国系统工程专家霍尔（A.D.Hall）于1969年提出了著名的三维结构模式，把系统管理活动全过程分为前后紧密衔接的七个阶段和七个步骤，同时还考虑了为完成这些阶段和步骤所需要的各种专业知识和技能。这样，就形成了由时间维、逻辑维和知识维组成的三维空间结构。其中，时间维表示系统工程活动从开始到结束按照时间顺序排列的全过程，分为规划、拟定方案、研制、生产、安装、运行、更新七个时间阶段。逻辑维是指时间维的每一个阶段内所进行的工作内容和应该遵循的程序，包括明确问题、确定目标、系统综合、系统分析、优化、决策、实施七个逻辑步骤。知识维列举了需要运用的包括工程、建筑、商业、法律、管理等各种知识和技能。三维结构体系形象地描述了系统工程研究的框架，对其中任一阶段和任一步骤，又可进一步展开，形成分层次的树状体系。作为一种大型项目系统管理的思想方法，其在世界范围内得到了广泛应用。

      借鉴“三维结构模式”思想，结合军队基本建设项目特点，可以构建主体维、时间维和逻辑维“三位一体”的军队基建项目绩效审计制度体系（如图1所示）。

      二、军队基建项目绩效审计主体维度

      主体维度，即审计主体，是审计活动的执行者，拥有并行使审计职权。审计主体作为审计关系的一方，贯穿着审计信息（审计报告、审计决定等）产生的始终，对委托人和审计客体都将产生重要影响。审计主体有效履行职责需要独立性和权威性作为保证。本次军队改革，组建中央军委审计署，全部实行派驻审计，极大增强了军队审计主体的独立性和权威性。

      

      军队基建项目作为重要的军事经济活动，军队审计机构依法成为其审计主体。目前来看，军队基建审计主要为竣工结算审计，通常是在工程项目结束之后开展。为克服竣工结算审计的局限性，揭示和抵御军队基本建设过程中存在的绩效低下问题，需要对军队基本建设全过程开展绩效审计。开展军队基建项目绩效审计对审计主体提出了特殊要求：既要对工程建设资金使用的真实性、合法性进行监督，又要对工程建设管理、绩效控制进行全过程跟踪评价，完成绩效审计目标。因此，军队基建项目绩效审计由军队派驻审计机构来完成，其职责主要包括跟踪建设阶段和工程投入运行阶段的绩效审计，立项阶段的投资决策、可行性、设计方案等的经济性、效率性和效果性审计，工程竣工阶段和决算绩效审计（如下页图2所示）。

      三、军队基建项目绩效审计时间维度

      时间维度，即绩效审计评价阶段，主要是指军队基建项目绩效审计评价阶段划分和时点选择，旨在通过对项目全过程跟踪、适时绩效审计评价，强化事前、事中控制来避免事后审计的局限性。依据军队基本建设程序、特征和开展绩效审计的可操作性，可以将基建项目绩效审计时间维度划分为前期决策、规划设计、建设施工及验收运行四个阶段，各阶段有其绩效审计制度内容设计的关键点。

      

      （一）立项阶段

      基建项目立项阶段绩效审计旨在强化对工程投资的事前控制，是提高工程建设绩效的重要前提。该阶段绩效审计着重于围绕决策依据的科学性和可行性、决策程序的合法性和合规性、投资概算的真实性和合理性等方面进行审计评价。

      1.决策依据的科学性、可行性。立项依据是根据军事战略和作战保障来确定的，主要审查建设项目立项程序和批复是否符合规定，立项是否符合上级批准的中长期计划或建设任务，是否属于部队建设发展急需的项目。

      决策依据主要来源于可行性研究报告，着重要对基建项目可行性研究报告的真实性、科学性、系统性和全面性进行评审分析。评价报告的编制是否合规，内容是否真实完整；是否经过实地调查，工程选址、工程规模和建设方案等是否经过方案优选；是否进行财务分析和效益分析；审批是否合规、完整；工程建设规模和需求设计是否准确；工程建设工艺方案和技术方案是否科学等。

      2.决策程序的合法性、合规性。主要评价决策程序和建设程序是否符合相关制度规范；建设单位的内部管理制度是否健全和内部控制程序是否规范；招投标程序及与各单位签订合同是否合法合规等。