2013年国务院发布的《大气污染防治行动计划》（国发[2013]37号）已经实施近两年了，雾霾天气的治理成效并不明显。为防治大气污染，保障公众健康，促进经济、社会可持续发展，《大气污染防治法》于2015年8月底发布，其中规定县级以上人民政府环境保护主管部门对大气污染防治实施统一监督管理，县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。审计机关作为政府的一个职能部门对大气污染防治负有监督职责。国外环境审计产生于1972年联合国环境规划署发表的《人类环境宣言》；环境审计的发展始于1995年最高审计机关国际组织发表的以“环境审计”为主题的《开罗宣言》。我国开展环境审计业务较晚，对环保资金的审计经验也很少。为了促进雾霾防治资金有效使用，我国审计署于2014年将雾霾治理审计作为一项专项审计纳入了各级审计机关的审计范围。面对这个新出现的审计业务，审计机关应当从哪些方面建立健全审计监督机制，以便更好地发挥审计的监督与促进作用，这是当前亟待探讨的课题。 一、我国雾霾治理资金投入与使用的现状分析 20世纪90年代中后期，伴随着城市化和工业化进程的不断发展，雾霾天气频繁出现，国务院从国家层面颁布了一系列政策措施，设立大气污染防治专项资金、节能减排专项资金专门用于雾霾治理。各级地方政府也积极响应，从地方财政资金中安排一定数额的资金作为中央大气污染防治资金项目的配套资金，主要用于黄标车淘汰补贴、燃煤污染控制、扬尘污染治理、工业污染治理、机动车污染防治、环保监管预警体系及网格化建设等大气污染防治项目。 目前，从大气污染防治专项资金的投入和使用情况来看，与世界其他国家相比，我国存在资金投入偏少、使用效果不明显的问题。 （一）资金投入数额有待进一步增加 由于数十年来环境问题被忽视，以及我国对煤的严重依赖，2013年我国能源消费量中煤炭消费量达到总消费量的70%，我国目前已成为世界上最大的二氧化碳和二氧化硫排放国。政府要引导相关单位加强环保技术基础性研究工作，并加快高新技术在环保领域的应用，积极开展技术示范和成果推广。我国必须调整经济发展方向，从能源密集型产业向高能效、高科技行业以及服务业转变。巨大的转型成本可能会使相关企业望而却步，为此需要我国政府从中央财政中安排适当的预算资金支持企业进行环保技术的研究。 2015年我国大气污染防治行动计划实施的直接投资需求共计1.84万亿元。其中，京津冀、长三角、珠三角三大重点区域的大气污染防治行动计划实施的直接投资分别需要2490.29亿元、2384.69亿元与903.58亿元。目前中央财政对大气污染防治专项资金的投入规模在2013年和2014年分别为50亿和100亿元。从我国用于环保的开支来看，每年用于环保的资金仅占GDP的1.3%。我国需要将GDP的2%～4%用于环境保护。然而空气是流动的，不会按行政区的划分而停留，一个行政区大气污染加重，自然会影响到周边行政区的大气质量。我国政府还需要继续加大雾霾治理资金的投入力度，在全国范围内统一治理。 （二）资金使用存在违规现象 企业为了追求利润最大化，时常与环境监管部门进行博弈。对企业来说，投入巨额的环保设备并不能直接增加自身的经济效益，在排污处罚成本较低的情况下，有些企业宁愿交罚款也不安装环保设备。再加上基层政府环保部门疏于履行监管职责，致使环保资金使用的直接效果不明显，这可以从审计署2014年的工作计划中得到验证。从2014年部分省份的审计机关对环保专项资金进行检查的结果发现，存在环保专项建设项目未实施、挪用国家排污费专项资金、重复申报环保项目等问题。 1.环保专项建设项目未实施。环保专项资金属于专款专用，任何单位和个人不得滞留、截留、挪用；因特殊情况确需调整专项资金使用单位、变更项目内容或者调整预算的，应当按规定的程序报批。审计发现，有的单位安排的专项用于某项目的建设资金一直未能立项实施。在资金管理中，存在滞留资金现象，对环保资金的落实没有实行严格的跟踪管理、调度、考核、评估，难以探测到资金项目实施的规范化、时效性和有效性。截至审计日，该项目建设资金仍结存在当地环保部门。 2.挪用专项资金。有的地方审计机关在审计中发现资金的管理单位、使用单位，存在违反国家财经纪律及专项资金管理和使用规定的现象，环保专项资金管理不善，没有专款专用，没有从事前、事中、事后各个环节入手，建立严密的资金流转监控体系；某些主管部门以各种名义扣拨专项资金，存在弄虚作假、浮夸滥报等现象，这直接影响了有关政策、项目的绩效。 3.重复申报环保项目。为保证地方经济高效快速发展，地方政府往往对当地企业采取保护措施，在某种意义上，具有地方保护主义色彩的属地管理模式却促进了地方政府的“搭便车”行为。有的地方企业与当地环保局、财政局串通，利用当地发改委和农业厅批复下达的环境保护项目进行重复申报，骗取巨额环保专项资金。 二、建立健全雾霾治理审计监督机制的构想 《大气污染防治法》于2016年1月1日实施，根据规定，环境保护主管部门对大气污染防治实施统一监督管理，政府其他有关部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。国家审计机关作为政府的一个职能部门如何履行审计监督的职责，是当前亟待研究的课题。基于2014年部分省市环保资金审计结果，本文认为，要建立健全雾霾治理审计监督机制必须明确雾霾治理审计对象，找准雾霾治理审计的切入点，只有这样，才能进一步建立健全雾霾治理审计监督机制。 （一）明确雾霾治理审计对象
