一、引言 在20世紀末期，香港及澳門先後成為中華人民共和國的特別行政區。從經濟發展水平而言，香港和澳門已經是富裕城市。兩地政府推行各式各樣的福利政策及計劃，以滿足民眾的各方面基本需要。保健服務乃社會福利制度的主要支柱之一，①它在提升民眾的生活質量方面，發揮著十分關鍵的作用。 有關香港保健政策或體系的比較研究，學者傾向把香港與鄰近的亞洲國家或地區作比較。M.Ramesh及Ian Holliday比較香港、新加坡及馬來西亞的保健體系，他們的結論是三地政府所提供的大規模醫院服務，有助維持它們的高效率保健系統。②其後，M.Ramesh比較香港、台灣、新加坡及韓國的保健體系，結果顯示香港及新加坡的公營服務較具效率，而台灣及韓國卻面對保健開支急速上升的風險。③Ian Holliday在比較東亞四小龍的保健體系後，指出四地的保障體系均具有“生產性導向”(productivist orientation)的元素，但不能總結出一種“東亞保健模式”(East Asian health care model)。④M.Ramesh的另一項研究發現，香港及新加坡保健政策的特點是“政府供應及私人融資”，而台灣及韓國則是“私營系統供應及社會保險融資”。⑤余偉錦比較東亞四小龍及18個經濟合作與發展組織(OECD)國家的保健政策，指出香港與英國應同屬於一種福利模型，主要特徵是其保健服務發揮高度的“去商品化效應”(decommodification)。⑥他在另一項比較研究也發現，香港及新加坡應與英國、澳洲、芬蘭、法國、挪威等國家同屬於一類福利模型；而香港的保健體系則不能與韓國及台灣納入同一種福利模型。⑦近年，也有研究比較香港及其他國家或地區的政策改革，例如M.Ramesh比較香港及新加坡公營醫院的改革情況。⑧ 在文獻中，有關澳門保健體系的比較研究可說是絕無僅有。常峰等學者曾比較港澳的“醫療券”計劃，結果發現該計劃的優點包括保健服務的“需方”和“供方”均積極參與，市民對計劃的滿意程度高，推動市民更多使用私營醫療服務，提升市民的防病保健意識和推廣家庭醫生制度；而缺點是存在違規使用的問題。⑨此外，有些研究集中探討澳門保健政策的模式或特徵。宋燕及卞鷹分析鏡湖醫院的發展後，總結澳門“公私合營模式”的運作經驗，對內地發展非營利私營醫療機構有很大的參考作用。而且，政府的參與和合作在發展“公私合營模式”中發揮積極的作用。⑩根據賴偉良的研究，澳門的保健體系屬於“政府主導的混合型”，(11)因此，本文可以填補港澳有關比較研究的空白。 二、保健體系的結構 1.香港 香港保健體系的基本結構早於20世紀中期已經確立，在過去60年並沒有基礎性的轉變，(12)港英政府早在1962年就已表明，其保健政策是為不能使用私營醫療服務的廣大市民，提供廉價或免費的醫療及個人保健服務。當時的具體政策目標是為50％的市民提供公營門診服務，以及為80％的市民提供公營醫院服務。(13)現在，香港保健體系的主要特徵是“雙執並行、公私醫療界別互相配合”。(14)公營系統主要由政府衛生署和醫院管理局(醫管局)組成。政府衛生署在保健政策及服務範疇發揮“顧問及監管”功能，同時也提供一部分的保健服務，如母嬰保健等。醫管局是一個法定及獨立政府以外的機構，負責管理香港的所有公營醫院，同時提供公營的專科門診及外展醫療服務。香港政府的政策方針是，公營保健系統發揮“安全網”(safety net)的功能，確保所有居民均能接受所需要的保健服務。(15) 截至2013年12月底，衛生署轄下有32間母嬰健康院，為香港居民提供免費的母嬰保健及指導服務。醫管局轄下有42間公營醫院及機構，病床總數為27，400張。同期，它亦管理47間專科門診及74間普通科門診診所。醫管局提供高額資助的保健服務，香港居民在公營普通科門診診所的診治費用為每次港幣45元，該收費已包括藥物費用、檢驗費用等。專科門診服務的首次診治費用為港幣100元，其後每次診症費為港幣60元，每種藥物的收費為港幣10元。在住院服務方面，香港居民的入院費為港幣50元，住院費為每天港幣100元，已包括一般護理、藥物及檢驗費用。(16)大致上，政府資助約95％的公營醫院服務費用。(17) 私營保健系統包括私家的門診診所和私家醫院。截止到2013年底，香港共有11間私家醫院，病床總數為3，882張。此外，有些志願組織或慈善團體也開設非牟利性質的診所，提供較廉價的保健服務。(18) 香港政府由2009年1月開始推行“長者醫療券試驗計劃”，對象為年滿70歲的香港居民，合資格的長者可以使用醫療券到私營機構購買所需的醫療服務。到了2014年，該計劃已轉化為恆常性的計劃。2015年，每名長者獲發醫療券的數額為每年港幣2，000元。(19) 雖然香港保健體系的基本結構已確立數十年，但在過去20多年，香港政府曾提出不同的改革方案，如提高公營醫療服務的收費，推行強制性醫療保險，設立醫療儲蓄帳戶等，但最終它們都未能獲得社會各界的認同。(20)到了2010年10月，香港政府出版名為《醫保計劃 由我抉擇》的諮詢文件，建議制訂一個由政府規管的自願私人醫療保險計劃。該計劃的重點是政府加強對私營醫療保險及私家醫院的控制，同時推出一些措施，推動有能力的市民購買私營醫療保險。到了2014年12月，政府再出版名為《自願醫保計劃諮詢文件》，進一步就“自願醫保計劃”的實施內容蒐集公眾意見。(21)諮詢的內容包括計劃之保障項目、補充性質的保險計劃、“高風險地”、保險計劃的轉移安排、規管機構等等。(22)
