[中图分类号]D676.58 [文献标识码]A [文章编号]1000-7687(2016)01-0023-11 政治委任官员(又称“政治官员”)与公务员的关系不是一个新鲜的课题。在大多数西方国家，由民选产生的立法机关多数党组成内阁，或由民选总统委任的人员担任政府内的重要职位实属常态。这些任期有限的政治委任官员如何有效领导、推动及激励终身制的公务员支持他们的施政，是政治及行政学一个重要的研究课题。 虽然政治委任制度有西方的先例可循，但香港的情况相当特殊，甚至是独一无二的。首先，香港从一百多年的“殖民地”转变为根据“一国两制”和基本法设立的特别行政区，政治地位发生了极大的转变。其次，在这个过程中社会急速开放，政治制度向民主化迈进。香港回归后，原有已发展一百多年的公务员制度被保留，人员基本上完全过渡到特区政府。但新的政治委任制度却是回归后的2002年才开始，它的进一步扩大(增设副局长和政治助理)在2008年才得以实施。这两个制度如何融合、政治官员和公务员如何有效分工合作是个长期的磨合过程。 一、基本法的相关规定 基本法与主要官员和公务人员有关的条款包括第15条、第48条、第61条和第99—104条。第15条规定：“中央人民政府依照本法第四章的规定任命香港特别行政区行政长官和行政机关的主要官员。”而“主要官员”的定义列于第48条关于行政长官职权的第5款：“(行政长官)提名并报请中央人民政府任命下列主要官员：各司司长、副司长，各局局长，廉政专员，审计署署长，警务处处长，入境事务处处长，海关关长；建议中央人民政府免除上述官员职务”。 主要官员的任职资格于第61条规定：“香港特别行政区的主要官员由在香港通常居住连续满十五年并在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任。”与要求连续居住二十年和年满四十周岁的行政长官任职资格的规定相比，主要官员居住年限要求较短，并且没有最低年龄的要求。 值得注意的是，“主要官员”的定义不只司长和局长，还包括廉政专员、审计署署长和三个香港纪律部队的首长。但在香港有关问责制的讨论，主要官员一般是指司长和局长。 基本法关于“公务人员”的资格、回归后的安排、聘用条件和宣誓规定等，载于第99—104条，内容概要如下： ·特区政府公务人员必须是特区永久性居民，特定外籍人士除外①； ·公务人员必须尽忠职守，对香港特别行政区政府负责； ·政府各部门包括警察部门的公务人员在回归后可以留用，年资予以保留，各项薪金福利不低于原来标准： ·所有主要官员须由在外国无居留权的香港永久性居民中的中国公民担任： ·离退休公务人员的安排不低于原有标准； ·原有公务人员的招聘、雇用、考核等制度除有关外籍人员特权待遇的规定外，予以保留； ·行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员就职必须宣誓拥护基本法，效忠中国香港特区。 对于公务员与主要官员的工作关系，基本法并没有规定。事实上，在草拟基本法的时候，香港所有司局长的职位均由公务员担任(主要为英国籍)，而比较成型的政治团体还没有出现。因此，期望20世纪80年代的草拟者能够预见十多年后香港的政治环境并在宪制性文件上加以规范，并不合理。而引进“问责制”正是在不违反基本法的前提下，应对回归后香港政治形势转变的一个重要举措。 二、香港政治委任制度的引进和扩大 1997年香港回归，行政机关除了由英国委派的港督改为由香港人组成的选举委员会推选行政长官以外，政务司以下的司、局、署等架构基本不变，大部分司局长留任并继续由公务员担任。为了让行政长官更有效地实施其施政理念、并更好地向市民问责，2002年，第二届特区政府推出了“政治委任制度”(又称“问责制”)，其要点包括：(1)司局长和其他主要官员脱离公务员身份，任期与行政长官相同；(2)有别于公务员，主要官员要承担政治责任，包括辞职；(3)所有主要官员均向行政长官负责，而非向各司司长负责；(4)局长以下设“常任秘书长”(常秘)一职，由公务员担任，公务员不再参与最终决策。 2007年10月，特区政府发表《进一步扩大政治委任制度报告书》，决定增加两层(副局长和政治助理)政治委任官员，并于2008年实施。图1显示问责制实施前后和扩大以后政治委任官员与公务员的从属关系。首先，在2002年后，首长级第8级公务员(D8)只能担任常任秘书长，政策的最终决定权由政治委任的局长负责。其次，在2008年后，政治委任官员增加副局长和局长政治助理两层，但他们与其他公务员互不从属，而在局长出勤时署任的副局长，其职位较常任秘书长低。
图1 政治委任制度实施前后比较
