公私合伙模式的英文全称为“Public-Private Partnerships（以下简称PPP模式）”，是公共部门通过与私人部门建立伙伴关系来提供公共产品或服务的一种方式。将PPP模式引入项目建设领域，对于缓解政府财政资金不足、提升项目管理效率和投资效益具有十分重要的意义。党的十八大提出要让市场在资源配置过程中发挥决定性作用；十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营参与城市基础设施投资和运营”；2014年APEC财长会议把基础设施投融资合作作为促进亚太区域经济合作与发展的一个重点领域，并将关注的视角聚焦在PPP模式在基础设施建设中的应用方面。基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。世界银行1994年发布的《世界发展报告》将基础设施分为以公路、铁路、机场、通讯、水电煤气等公共设施为主的“经济性基础设施”和包括教育、科技、医疗卫生、体育、文化等在内的社会事业即“社会性基础设施”两类。一般而言，基础设施项目投资规模大、建设周期长、微观投资效益不显著，具有典型的准公共产品特征，在传统的项目管理体系下，基础设施项目的投资来源主要是公共财政资金，投资主体是政府，因此，这些项目又被称为政府投资建设项目。 随着PPP概念的出现，国有资产在基础设施项目中所占投资比重将日益降低，非国有资本的介入使“基础设施项目”与“政府投资项目”不再具有统一含义，这必将对政府投资项目建设管理和审计产生重要影响并带来巨大挑战。2014年10月，国务院下发了《国务院关于加强审计工作的意见》（国发[2014]48号），该文件要求加大审计力度，推动国家重大决策部署和有关政策措施的贯彻落实，创新审计方式，提高审计效率，实现审计监督全覆盖，促进国家治理现代化和国民经济健康发展。2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》等相关配套文件，进一步要求“按照协调推进‘四个全面’战略布局的要求，依法全面履行审计监督职责，坚持党政同责、同责同审，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”，“全覆盖”成为审计新常态。在这样的背景下，国家建设项目审计目标、审计范围、审计重点及审计方法等都需要有重大调整与改变，一系列问题需要我们研究探讨。 二、文献综述 现有文献大都集中探讨国家建设项目审计和PPP模式，针对PPP模式下国家审计的研究甚少。 （一）国家建设项目审计研究 在国家建设项目审计方面，学者们关注的热点问题大都在跟踪审计、绩效审计、审计质量控制与风险管理等主要方面。白日玲认为，跟踪审计是为实现被审计项目绩效目的而实施的适时评价、持续监督和及时反馈的审计模式。曹慧明认为建设项目跟踪审计的实质是效益审计，他还以此为基础，探索了国家建设项目跟踪效益审计模式、内容和方法。以谭劲松，赵黎明等为代表的学者认为，实施跟踪审计的根本目的是为了保护广大人民群众的利益。朱恒金、宋坤等学者认为，跟踪审计有助于提高审计绩效。梁海燕基于国家治理需要，构建了建设项目跟踪审计的理论框架和实施路径。张勇基于受托责任理论对跟踪审计模式给予了肯定，并预测这种审计模式是未来建设项目审计发展的主流趋势。钱水祥基于政府投资项目全寿命周期的三个阶段，分析了政府投资项目绩效审计内容和评价方法，构建了绩效审计评价模型。宋常、赵懿清分析了投资项目绩效审计评价指标体系和内容框架。包建华、方世建认为，对于公共工程公私合作项目，审计应以绩效为视角，对工程进行系统、综合的评价。刘小敏研究了“代建制下”政府投资审计监督问题，提出了跟踪审计观点。曹宁认为，政府投资项目的绩效审计应在“5E”基础上突出基础设施建设项目审计的合规性、合理性、系统性和长期性。李冬认为，协同治理审计旨在实现政府投资项目整体目标，关注的是各利益相关方利益均衡。 （二）PPP模式及应用研究 从国际视角看，PPP项目发展历史不过20多年，学者关注如何完善PPP运营的法律法规环境、风险应对、模式选择、政府监管等方面。蔡今思认为，良好的PPP具有一些必备要素，项目成功与否取决于利益分配、风险分担、监督管理、项目融资等核心环节。林超英等认为，现有的融资市场尚未完善，融资体系存在缺陷，私人企业的融资问题成为制约大量资金进入PPP项目的瓶颈。周兰萍等认为，因没有专门的PPP立法，而基础设施项目投融资模式同时关乎基础设施融资和建设两个方面，所以，在创新过程中既要避免触及非法集资等扰乱金融秩序的法律底线，还要避免垫资施工、违背政府工程采购的法律规定。王东波、王薇认为，亟待建立基于风险分担的PPP模式选择模型。李兆明、孙伟成提出，政府、招标人、投标人等各利益关联方都要从不同的角度努力，完善法律制度环境，营造良好的监管环境。高颖、张水波、冯卓认为，运营延长机制在一定条件下能够实现私营部门收益和消费者剩余的帕累托改进。亚洲开发银行指出，中国具备推广PPP的能力，但还面临四个主要问题：一是制度环境有待改善，二是融资渠道有待拓宽，三是PPP模式需要多样化，四是PPP项目质量有待提高。薛春明从审计视角研究了公路BOT项目投资者回报超预期决策问责问题。还有部分学者对BOT项目审计微观问题进行了研究，如刘春翠研究了BOT项目审计投资差异处理问题，王英研究了BOT模式下审计面临的胜任能力不足等问题，王硕从内部审计的视角研究了高校BOT项目审计问题等。
