审计组发现某镇政府存在私存私放等问题，遂草拟了审计移送处理书，原文如下： 公款私存800万元，其中80万元下落不明。2011年，丙某接任某镇出纳以来，将国家扶贫资金、某高速公路征地补偿款等共计800万元转入其本人的2张个人卡和1张个人存折上。经对其个人卡和存折银行流水逐笔核对，丙某在其居住的某市12个信用分社分50次提现60万元和分20次在POS机上消费20万元，共计80万元无法说明下落，涉嫌侵占公款。 私设“小金库”500万元，其中白条等可疑支出200万元。2011年，经甲某、乙某（编者注：分别为前任和现任镇长）授意，丙某将某高速公路征地补偿款300万元、某公路征地补偿款100万元、借款200万元共计500万元转入其个人卡账外支取，形成“小金库”。经初步查证，上述资金用于吃喝招待80万元，办公费90万元，车辆相关费用30万元及基础设施建设、发放环卫工人工资等其他费用20万元，另有41笔白条等可疑票据支出200万元。 处理意见：移送某县纪检部门进一步立案调查。 案例分析： 经核对审计取证资料，本案例移送处理书原文描述的具体事实与证据基本相符，但对问题的归纳及性质的认定不准确，表述不规范。 第一，关于问题的归纳。原文分为两个问题，其一为公款私存800万元，其二为私设“小金库”500万元。根据一般的阅读理解规律，违法违规问题金额似乎应为二者合计数，但证据显示，500万元是包含在800万元之中的，违规总金额就是800万元，而不是1300万元。 第二，上述问题金额产生歧义的原因，是对“公款私存”和私设“小金库”，两个问题的性质认定不准确。 关于“公款私存”的认定。从历史与现实的情况看，有两种形式：一是单位资金不是存入单位的银行账户，而是存入了单位以个人名义开立的银行账户，从中支用。此时，该款项在会计账上不是反映为收入和支出，而是在往来账项中反映，随着银行账户管理的不断规范，这类情况大幅度减少。二是将各种方式取得的公款以个人名义存放、支用，但未在单位会计账内反映，这是当下公款私存的主要形式。从原文表述“将国家扶贫资金……等共计800万元转入其……个人卡，……经对其个人卡和存折银行流水逐笔核对……”及有关证据材料看，本案例中的800万元，应属于后一种情况。 关于私设“小金库”的认定。2009年以前，以国务院办公厅转发的财政部、审计署、人民银行《关于清理检查“小金库”意见》（国办发[1995]29号）中的定义作为“小金库”的认定标准，即“侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金均属‘小金库’”。 2009年，全国范围内开展“小金库”治理工作，中纪委、监察部、财政部、审计署为此联合印发了《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》，规定“违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产，均纳入治理范围。”中央治理“小金库”工作领导小组办公室在《关于印发〈中央单位“小金库”问题处理处罚意见〉的通知》中，对此做了明确的解释：“与以往‘小金库’概念相比，这次治理工作‘小金库’的界定主要有三个特点：一是强调符合规定的单位账簿；二是‘小金库’不仅仅局限在资金，强调各项资金（含有价证券）及其形成的资产；三是就认定而言不强调设立‘小金库’的手段和方法。认定是否属于‘小金库’，关键看资金及其形成的资产是否列入符合规定的单位账簿。这是认定是否属于‘小金库’的唯一标准。所谓‘单位账簿’就是指本单位的会计账簿”。同时，在处理处罚参考意见中，还明列了“小金库”收支的各种表现形式： （一）“小金库”的来源：1.私存私放设立“小金库”。2，收费、罚款及摊派设立“小金库”。3.用资产处置、出租收入设立“小金库”。4.以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”。5.经营收入未纳入规定账户核算设立“小金库”。6.虚列支出转出资金设立“小金库”。7.以非法票据骗取资金设立“小金库”。8.转移资金设立“小金库”。9.账外资产（主要指固定资产、股权债权、对外投资）。 （二）“小金库”的支出：1.弥补经费。2.购建资产。3.发放奖金、津贴补贴、福利等支出。4.接待宴请、公款旅游支出。5.礼品礼金支出。6.私分。 对照上述有关规定，本案例中的800万元资金被转移并私存私放，应属于私设“小金库”。原文稿将同属于“小金库”的事项分别定性为“公款私存”和“私设‘小金库’”，其概念不清晰，表达不恰当。 第三，正式审计文书一般不采用“私设‘小金库””的表述方式。原因是，中央治理“小金库”工作领导小组办公室在《关于印发〈中央单位“小金库”问题处理处罚意见〉的通知》中明确指出：“需要特别强调的是，‘小金库’不是法律用语。因此，在研究起草处理处罚决定书时，还是要根据《会计法》《财政违法行为处罚处分条例》等相关法律法规，引述‘账外资金“账外资产“账外账’等法定用语，确保处理处罚决定书具体内容与现行法律法规规定的一致性、规范性”。也就是说，为了保持与定性法规和处理处罚依据的一致性和规范性，审计文书中一般不采用“小金库”这一表述方式。
