[中图分类号]K26 [文献标识码]A [文章编号]1003-708(2015)06-0014-11 一、从地方自治到保甲制 中国传统帝制的瓦解是与基层社会的溃败互为因果、“相辅相成”的过程。从晚清到民国，各种势力各类精英为重建中国的基层治理新格局，进行了多方位的探索与努力，以“兴绅权”与“兴民权”为主旨推行地方自治成为其中的主流。但实践的结果，绅权坠落，民权不兴，以保甲制为主要形式的组织化控制反而淹没了地方自治的努力。 (一)清末民初绅权的蜕变。中国传统帝制秩序的瓦解是多种历史力量“合力作用”的结果。中国社会内部矛盾的积累是危机发生的土壤，而19世纪以后西方帝国主义的入侵，触发并深化了危机。在中国社会内部，危机从18世纪后期即已开始，到鸦片战争之时全面爆发。当是之时，皇权在乾隆皇帝时达到顶峰，随后便走了下坡路①；郡县表面上维持着稳定的框架，但其对基层社会的控制实则潜藏着危机。危机的根由，一般认为是失业人口的剧增导致流民问题日蹙，松弛的官僚体系无法解决民生问题。何炳棣指出，到18世纪末期，中国人口剧增状况已经对经济社会产生了深远的影响：“在人口的持续增长和技术长期停滞的情况下，全国有效就业的总的机会便会急剧减少。”②人口激增，技术停滞，粮食产量赶不上人口增量，导致失业和贫困人口日益加剧，流民滋长，会党丛生③，从而诱发社会危机④。 如所周知，士绅阶层与保甲制度，是勾连王朝国家与宗族社会的主要机制，也是维系基层治理的(可区别但互有关联的)两大支柱。在社会动荡局面下，维系基层治理的支柱自身亦逐渐受到腐蚀，乃至最终垮塌，根本无力维持基层秩序。首先是士绅阶层发生严重蜕化与分化，“绅士人数和品质的变化，不仅侵蚀了政府，也导致原由这个阶级统治的社会的分崩离析。”⑤更为严重的是，在清朝末年，在士绅阶层加速蜕变的同时，伴随推“新政”和废科举而来的是士绅阶层侨居和乡村“读书人”向城而居的风潮⑥。农村士绅人才的流失，加速了宗族社会结构的溃散，导致了传统维系国家与社会的中间层的断裂，作为基层社会领袖的士绅阶层，越来越丧失其凝聚基层社会、勾连国家与社会关系、引领基层治理的角色和功能。与此相关的是，各种社会危机以及新政的举办，加大了清王朝的资源汲取需求，无法独力完成资源汲取任务的县衙日益依赖传统中属于“职役”的保甲人员，并使之向“官之差役”演绎⑦。朝廷索取无度的压力、官差人员的随意责骂侮辱，使得有体面的乡人对保甲职务避之犹恐不及，乡间无品之徒为个人盈利计，浑水摸鱼取而代之：“乾嘉以后，乡间无品下流的痞棍无赖充斥于乡村控制组织系统，致使‘保甲组织，徒具虚文’。”⑧由此，乡村治理人员的“痞化”趋势，愈演愈烈。乡村治理精英的流失与乡村治理人员的劣化，互为表里，恶性循环，基层社会一盘散沙，基层治理极度衰败。 面对此景，清末民初朝廷当局中的有识之士无不忧心忡忡并寻求治理之道。他们把目光投向以“兴绅权”为核心的地方自治，并把地方自治延伸到区乡层次，从而实现了“皇权下县”的治理结构安排。康有为、梁启超、谭嗣同等提出“兴绅权”、“地方自治”之主张，得到不少有识之士的呼应，并在时势驱使下变为朝廷的施政举措⑨。“自新政举行后，若者为教育，若者为警，若者为地方自治，其事类非俗吏所能为，乃愈不得不重赖于绅，故曰有能力者事权，从而绅权遂渐益发达。”⑩于是，有了风行一时的地方自治。晚清朝廷及北洋时期各政府多有地方自治法令颁行，推行地方自治(11)。一时间，不少乡绅从体制外内生的乡村领袖演变为体制内的地方自治领袖，一方面作为国家最低层代理人，行使官方职责，另一方面作为村社领袖，主持公共工程和增进村社福利。然而，总体上，“当时有兴趣出入公门参与地方公事者，往往以劣绅居多。”“兴绅权”行地方自治的实际结果，“却是土豪劣绅社会政治权力的恶性膨胀。‘兴绅权’不仅未如维新派所设想的那样成为‘兴民权’的先导，反而极大地损害了一般民众的权益。”(12)清末民初的地方自治努力，虽有不算落伍的法律文本规范之，但在整个社会动荡的局面下，并未能使乡村社会建立起有效的治理格局。 (二)南京国民政府地方自治努力的失败。国民党统一中国之后，南京国民政府再造农村的种种努力，其结局亦难逃前朝之厄运。1931年之后，中国曾开展了一场规模较大的以“合作”为主题的农村改造运动，意在扭转乡村民生衰败之趋势(13)。此间农村改造运动，既有官方的，也有民间的；不论是官方的还是民间的合作运动，都是由不同主体出于不同目的发起的；就合作改造运动本身而言，各种势力的努力，动机不同，目标不一，举措各异，缺乏统一的规划和设计，没有把住农村病根之脉，因此其设想和举措得到落实的程度比较有限。更何况，主导运动的“领导权显然不是农民，……多数改造运动的努力来自知识界、政府官员、社会工作者、银行家以及开明乡绅。”(14)这种自上而下的改造运动，且不说是否符合农民之本真诉求，其执行过程，亦难逃消解于贪腐成风的官僚体系之中的命运。 就乡村改造的制度安排来说，国民政府亦能继续前政府施行地方自治之努力(15)。总体来说，南京国民政府的自治努力，在施行过程之中，同样未达自治之初衷。对此，国民政府自身当时就有深刻之检讨。1932年10月内政部在第二次全国内政会议上就曾指出，地方自治能够达到预期成绩者“百不见一”，即使办理较优的省市，其“自治机关组织完成之后，自治之事业，已难进行，人民之信仰，亦未增加。盖所谓地方自治机关……结果乃纯变为下级行政机关……驯至人民因办理自治而负担日重，怨望日增。”(16)以重民权民治为特质的地方自治遂逐步走向以保甲制为主要形式的行政化控制机制。蒋介石在这次会议上提出了《重新制定县区镇组织法规，区或乡镇以下施行保甲制度案》，推销其在江西、安徽、湖北、河南4省废自治行保甲的经验。1937年7月，立法院通过《保甲条例》，作为《县自治法》的补充。很显然，保甲制虽然在形式上是作为自治制的补充，但从根本精神上，二者是相互龃龉的，其实质是以强化控制为主的政制取代民权制度。当时的国民政府内政部也认识到，“保甲制度之本身，与现行自治制度，不无抵触。”(17)即使如此，国民政府去“自治”的步伐并未稍停。1939年9月所颁布的《县各级组织纲要》以及12月所颁布的《县各级组织纲要实施办法》，虽然仍有乡镇自治的规定，但其将保甲纳入乡镇编制、扩大自治区域施行间接民权的乡镇民代表会议制度以及以“管教养卫”代替“自治”的内涵(18)，则使得民权徒具虚文。总体上，保甲制对地方自治的影响是“消极的，甚至是破坏性的”(19)。虽说国民政府在法律文本上明确将保甲制度与地方自治制度融合发展，意在以行政集权方式推动地方自治，但施行的结果却是行政化的组织控制取代了民主化的地方自治，“从而使得农村社会除宗族外的一切有序的组织活动，包括政府集权与地方自治都成为不可能。”(20)因此，国民政府的基层改造努力，不仅在合作运动方面，而且在地方自治层面，甚至在保甲制本身，都是失败的。地方治理的失败，使得国民党政权在治理中国方面缺乏有效支撑，最终败退大陆。“由于局限于现代城市基础，1927年之后的国民党也就从来没有打破始终困扰着20世纪中国所有军阀政权的恶性怪圈：财政收入赤字与中央政治控制乏力。国民党政府只不过是在更大范围内——表面上是全国范围——重演了旧军阀的政权模式。”(21)国民党从未有效地治理过中国。
