审计在国家治理现代化进程中的作用

      审计制度是现代国家制度的重要组成部分，对于国家治理目标的实现具有十分重要的意义①。世界审计组织（INTOSAI）第二十一届大会通过的《北京宣言——最高审计机关促进良治》指出，审计机关“帮助各国政府提高绩效、增强透明度、落实问责制、维护信誉、打击腐败、提升公信力、保护公民的利益，进而促进了良治”。在传统政治制度中，审计只是统治阶级维护自身统治的工具，其地位很大程度上取决于最高统治者个人的重视程度，因而具有较大局限性。只有当政治理念与实践从“统治”发展到“治理”以后，审计才真正成为国家治理体系中必不可少的重要制度。并且，随着国家治理制度与实践的不断发展，审计在国家治理中的地位与作用亦不断提高。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。在国家治理现代化背景下，审计的重要性将愈加突出。本文将对审计在国家治理及其现代化进程中的意义与作用进行阐述，进而就新时期下如何更好地发挥审计的治理作用，为我国国家治理现代化目标的实现提供有力保障，提出相关的建议。

      一、审计对国家治理现代化的意义与作用

      我们首先对审计在国家治理体系中的地位和作用进行一般性的分析，而后阐述审计在国家治理现代化背景下的重要作用。

      （一）审计对国家治理的作用

      现代审计产生于政府与公众之间因公共资源的委托-受托关系而产生的公共受托责任。公共受托责任一方面要求政府应当依照公众的意愿管理和运用好公共资源，履行好公共管理职责，此即政府的行为责任；另一方面，政府必须向公众如实报告其受托责任的履行情况，以说明其行为的允当性、接受公众的评价与监督，此即政府的报告责任。在这一受托责任关系中，需要有一个独立的机构对政府公共受托责任的履行情况及政府对其履职情况的说明加以验证，此即审计。

      审计在国家治理过程中具有非常特殊而重要的地位和作用：

      第一，审计是公共受托责任关系得以维系的重要保障，同时也是公众、立法机关及其他治理主体对政府实施治理的重要手段。在公共受托责任关系中，公众是基于对政府的信任才将公共资源交付给政府管理的，政府必须依照公众的意愿，尽心尽职地履行好受托的任务。而政府有没有尽到自己的受托责任，尤其是在经济方面的受托责任，很大程度上需要审计机关来进行独立、客观、专业的评价。审计对政府公共受托责任的履行情况进行评价和验证，并将结果向公众的代表——立法机关报告之后，政府的受托责任才能得以解除。由此可以看出，审计是公共受托责任关系得以延续必不可少的重要制度安排。在对政府公共受托责任进行评价和验证的过程中，审计同时起到了重要的治理作用。审计机关对政府是否遵循了预算、是否合法地取得并有效地使用了公共资源等问题做出的客观评价，将成为公众、立法机关及其他公众代表（比如我国作为执政党的中国共产党）对政府部门实施治理的重要依据，立法机关可以依据审计结果，通过预算批准、质询等手段来对政府部门实施治理。审计结果对于政府内部加强公共管理（包括一级政府对政府部门及其官员的管理、政府对下级政府的管理、上级部门对下级部门的管理等），以保障政府整体受托责任的履行也具有重要意义。因此，作为对公共受托责任的履行情况及其报告进行评价和验证的重要机制，审计无论对于公民社会、立法机关等对政府实施的外部治理，还是对于政府内部为了保证整体受托责任的完成而进行的内部治理，都具有十分重要的意义。并且，在财务专业性、独立性、常规性等方面，审计具有监察、巡视、媒体等其他治理机制所不具有的独特优势。

      第二，就行为责任而言，审计可以促进政府及其部门优化自身行为，更好地管理好公共资源，履行好自身的公共管理职责。审计的作用并不仅仅停留于报告政府部门及其官员受托责任履行过程中存在的问题，还在于其具有建设性，审计提出的意见和建议有助于相关的责任主体更好地纠正偏误、降低风险，提高自身行为的效率与效果。审计机关在对政府及其部门相关行为的合规性和绩效性进行评价后指出其存在的问题和不足，可以促使政府部门及时地纠正问题，从而更好地履行对公众及上级的受托责任。审计还可以对宏观政策的制定和执行情况进行审计，从而提高政策制定的科学性、合理性，从根源上保证政府公共受托责任得到有效的履行。在实践中，审计机关还往往对其所发现问题的落实整改情况进行跟踪调查，以确保相关的审计建议得到有效的落实。

      第三，就报告责任而言，对政府信息披露加以审计，可以提高政府及其行为的透明度、降低公众与政府之间的信息不对称程度。并且，由于自身的行为将透明地置于公众的监督之下，政府及其部门、官员将会有意识地约束自身的行为，也就是说，报告责任反过来会影响行为责任。因此，通过提高政府及其行为的透明度，审计将为保护公众利益、约束政府行为提供有力的保证。

      第四，审计还是公共预算、行政问责、绩效评价等其他许多治理机制的基础或重要保障。在这里，审计或作为相关治理机制的依据（如审计结果可以作为行政问责的重要依据），或作为相关治理机制的重要组成（如预算执行情况审计本身构成了预算管理的重要环节，而政府绩效审计构成了政府绩效评价的重要组成部分），或有助于保障相关治理机制所依赖信息的质量。没有有效的审计制度做支撑，公共预算制度等治理机制就难以充分地发挥其作用。

      第五，通过对政府活动及其结果的审计，审计机关还可以评价现行治理制度的有效性，发现国家治理相关制度的缺陷，并提出改进建议，从而促进国家治理体系的完善。随着审计制度的发展，审计的对象已经大大超出了公共部门的财政财务收支。现代审计不仅关注于政府决策的执行过程，而且也可以通过对政策的制定与执行效果的评价来发现现有治理制度设计与运行中存在的问题。在这一意义上，审计是国家治理体系内部一个重要的自我纠偏与反馈机制。正如《北京宣言》指出的，审计机关可以“通过监督和评价政府的活动，揭示国家治理和控制体系存在的缺陷”，审计机关还可以“对政府和公共实体的变革提供独立客观的见解和指引，促进政府加强内控”。