GAO在治理“突击花钱”中所发挥的作用 作为遏制年末“突击花钱”的主要推动者和执行者，GAO在治理“突击花钱”上起到关键作用。 首先，确保各部门上报支出数据的及时性、真实性和准确性。在20世纪70年代末80年代初，总统、很多议员开始重视年末“突击花钱”问题，但部门却没有激励来配合完成，导致部门上报的支出数据缺乏真实性和准确性。GAO（1980b）指出，部门收到支出报告任务后，经常是3至6个月之后才上交支出报告，这种滞后影响了数据的准确性。另外，GAO（1980b）发现，1978财年，住房和城市发展部支出增加了180亿美元，其中，165亿美元都来自同一个账户，在GAO的干涉下，才重新修改上交其支出报告；环境保护局将两笔48.72万美元的支出，上报为1979-1980年的跨年度支出，经GAO调查，应为1978-1979年的跨年预算。部门上交的支出数据是政策实行的基础，GAO的审查保证了基础数据的真实可靠，也为后续政策的施行提供了支撑。 其次，对总统和国会的要求作出回应，对部门支出报告进行分析、整理，并提出对应的政策建议，同时分析对应措施的实施效果。目前可获得的美国社会对“突击花钱”问题的分析，大部分来自GAO，GAO是遏制美国年末“突击花钱”的主要推动者。在20世纪八九十年代，GAO对年末“突击花钱”问题做了大量的研究工作，提出了一系列的政策建议，并对这些政策的效果进行跟踪；总统及国会的建议，都是经由GAO来组织施行。 再次，推动预算管理体制的改革。在此之前的很多年，美国联邦部门、OMB对监督管理预算执行问题并未给予太多关注。资金的使用者的“政绩观”为：资金使用金额越大，对应部门主管绩效越好。在GAO的推动下，部门和OMB开始关注预算执行问题，在部门间逐步形成了关注资金使用绩效的氛围，推动了预算拨款流程机制的诞生，也推动了反浪费法案的修订。 借鉴与启示 与美国相比，中国的年末支出比重更高，“突击花钱”问题更严重。虽然中国的“突击花钱”主要是地方政府部门，GAO关注的是联邦部门，但其背后的激励机制是一样的，因此可以借鉴美国的经验教训。中国的体制背景与美国存在系统性差异，借鉴美国经验时需要仔细分析，作为全球预算管理和改革的典范，美国治理年末“突击花钱”问题，也没有一招见效的对策。这表明，以年末支出比重高为特征的“突击花钱”，是一个计划因素、预算制度和支出结构等共同作用导致的综合性问题，不能简单的采取控制年末支出比重的做法。借鉴GAO的做法，由审计和财政部门对预算执行单位的年末财政支出，分部门、分类别、分地区乃至分业务进行细致分析，找出可能存在浪费的部分，区分出合理的部分。相关政策不能简单化的压缩年末支出比重，而是要对原因透彻分析，针对性地提出措施。 一是全面推进绩效审计，多维度考察财政资金的使用效率。绩效审计一方面可以起到监督的作用，另一方面，以单个项目（机构或事项）的经济性、效率性、效果性等为目标，有利于对每一项支出进行具体的、针对性的分析。需要特别注意的是，在预算管理制度没有改善的情况下，单靠行政压力，财政存量资金与“突击花钱”可能会产生跷跷板现象，在审计时，需要拨开“盘活存量资金”和遏制“突击花钱”的外衣，关注资金的实际使用效率。 二是调整支出结构。GAO对美国“突击花钱”的分析，基本都是集中在联邦政府各部门的购买性支出。基本支出比较固定，出现浪费性“突击花钱”可能性较小。而购买性支出具有较大的灵活性，是GAO关注的重点。在中国，大量的购买性支出都是以项目的形式存在，尤其是在基层政府。陈家建（2013）在对中国某一镇的调研中发现，除少量的固定开支，全部的政务经费都是“走项目”，比例高达80%，这也解释了为何中国基层组织的“突击花钱”问题更为突出。而经济建设领域的专项资金过多过散，是当前我国预算资金分配的典型特征（渠敬东，2012）。调整我国的支出结构，增加社会福利性支出，减少经济建设性项目支出安排，是降低年末支出比重，缓解“突击花钱”现象的一个重要途径。 三是注重预算管理流程设计。政策最终的目的是提高资金的使用效率，最根本的办法是构造合理的制度框架，促使项目单位有激励来节省财政资金，审慎的制定预算计划。美国经验表明，综合性的制度设计较之于简单的削减年末支出比重的政策规定，更容易得到各个部门的遵守和实行。制度设计需要付诸法律，使之具有约束力，还要公布于众，接受各方面的监督。自2003年以来，我国审计署每年对预算执行审计结果和相关部门的整改情况进行公告，取得了很大成效，引起社会各界的强烈反响，扩大了政府审计的影响力，一定程度上对政府部门的浪费行为形成了威慑和监督，有利于遏制浪费性的“突击花钱”。 四是延长预算编制的时间，使日历年与财政年相匹配。我国全国人民代表大会审批通过预算基本上是3月之后，地方上略有提前。在预算得到批准之前，预算单位一般不能安排项目支出，从而导致实际预算执行时间被扣掉几个月。预算单位若要在年底完成上级部门下达的各项指标，常在年底“突击花钱”。美国21世纪以来，受两党党争的影响，拨款方案达成一致的时间大大推迟，而美国的预算周期长达33个月，每个项目的审查，基本都经过了较为严格的论证，一旦拨款方案通过，就可以快速执行。相比之下，受制于时间限制，我国预算审批得以通过之后，还需要“二次分配”资金到具体项目的时间，加上预算执行过程中存在相当多的追加或追减，项目资金的实际执行时间更是延迟。因此，一方面要尽可能使日历年与财政年接轨，另一方面要细化预算编制，使预算批准之后项目能快速落地。
