一、我国地方政府债务审计存在的问题 为了更好地解决地方政府债务，维护国家的宏观经济安全，需要对地方政府债务审计存在的问题进行切实改进。 首先，审计部门实行双重领导体制，地方政府债务审计缺乏独立性和权威性。审计署作为我国的政府审计机关，其隶属于国务院，与其他部级机构是平行的，但是我国地方审计机关却实行双重领导体制，一方面在业务上归上级审计机关领导，另一方面在人事和经费上则归地方政府管辖，而对地方政府债务的审计实际上是对自己的行政领导进行审计，这显然不利于地方审计部门独立性和权威性的实现。从我国目前的地方政府债务来源分析，地方融资平台是最主要的债务承担者，但是融资平台与地方政府之间具有天然的联系，平台公司的高官通常是由具有较高行政级别的政府官员兼任，因此，在行政上归属于地方政府领导的地方审计机关很难对地方政府债务进行有效审计，其提出的审计建议也很难实质上为地方政府及其融资平台所接受，这是造成我国地方政府债务问题很难通过先行审计体制所解决的重要原因。 其次，债务主体内控制度落后，审计主体难以实现有效的财务和绩效审计。作为地方政府债务的两个主体：地方政府和政府融资平台，其都存在严重的内部控制问题，因此很难为审计部门提供客观真实的数据，也导致审计部门无法提出有效的整改建议。具体而言，我国的地方政府在财政预算会计方面还处于起步阶段，无论是资产负债表还是财政收支表等科学审计必需的会计财务信息都是不健全的，因此难以进行科学的财务和绩效审计。更重要的是，作为地方政府债务主要来源的地方融资平台本身就是为了地方融资而设立的，其运作方式缺乏有效的法律规范，治理结构也十分落后，“政企不分”现象非常严重，这又进一步导致资金投向缺乏控制，资源配置效率低下，且容易滋生腐败。 最后，宏观配套不健全，审计部门的职权不能得到充分实现。尽管审计部门难以对地方政府的债务进行独立和有效的审计，但是其所作出的努力和尝试也已经使大家认识到该问题的严重性，并提出了一系列审计建议，但是从最终的结果来看，这些审计建议并没有得到有效的实施。这主要体现在两个方面，一是融资平台和地方政府债务规模的持续扩展，二是土地出让金仍然是主要的偿债方式，而审计部门职权特别是审计建议权没有得到充分发挥的主要原因则在于财政收支体制、债券发行体制和监管调控体制等宏观配套的不健全。为了更有效地解决地方政府债务问题，充分发挥债务审计的作用，本文在借鉴国外地方政府融资和监管模式的基础上，提出地方政府债务审计改进的具体路径。 二、国外地方政府债务融资与监管模式 （一）美日的债券融资模式 美国各个级别的地方政府都可以发行债券，且发行体系完善，主要涉及发行人、投资者、承销商和债券评级机构四个主体，其主要优点在于适用范围广，同时也可以为投资者提供更多的选择。在美国，地方政府债券的发行主要受到市政债券办公室和市政债券委员会的监管，各州对于债券的发行规模都有明确的法律规定，地方政府有责任和义务及时准确全面地披露政府的债务规模以及财政收支的详细信息，如果到期出现债务偿还问题，地方政府可以通过提高税负来提高偿还能力，但是如果仍然无法偿还，则地方政府就会宣布破产。 日本也主要采用债券融资模式，但是其主要通过协商制方式来发行公债，债务的偿还可以由地方税收和中央政府来进行担保，比较特别的是日本公债的认购主体除了私人部门外还包括财政资金和金融机构。日本对地方公债的监管非常严格，即主要由中央政府对公债的规模和发行方式进行事前审批和事后监管，如果没有经过事前审批或者审批不通过，中央政府就不承担债务的最终清偿责任。 （二）英德的市场化融资模式 英国地方政府的融资充分注意对市场即私营部门的调动，其最显著的特点就是私人部门主动融资。在这种模式下，地方政府仅制定项目的实施框架，而不对细节内容作出具体规定。在这种条件下充分激发私营部门以最有效率的方式完成政府的项目，项目完成后，地方政府再通过购买或租赁的方式提供给社会使用，或者直接让私营部门参与到项目的运营当中来进一步提高其运营效率。 与英国相似，德国的地方政府融资也一般先由私营部门进行投资和建设，项目完成后再由政府以租赁或者购买的方式提供给社会使用。这种市场化的融资模式具有较多的优势：首先，地方政府可以将债务风险转嫁给项目承担者，其次，政府可以将主要精力和资源用于项目的监督和运营；最后，可以有效降低项目的实施成本和政府的负债率，从而改善政府的资产负债结构，进而减轻纳税人的负担。 （三）法国的特许经营模式 这种模式主要是适用于能源供应、污水处理等基础设施的建设和运营，与英德的市场化运营模式相似，其可以充分利用私营部门的效率优势，从而提高基础设施的质量和社会效益。但是与英德不同的是，法国的特许经营模式将项目的前期研究设计、中期建设施工和后期的运营维护等全部交由私人机构来负责，而其主要通过优良的制度设计来监督项目的实施和管理。 此外，法国特许经营模式也经历了不断演进的过程，在传统模式下，地方政府完全不承担任何风险，这会在一定程度上打击私营部门的积极性。因此在后来的演进过程中，基础设施建设的风险在政府和私营部门之间进行了合理的分担，这又有两种具体形式，一种是项目建设的技术风险和部分投资风险由私营部门承担，而地方政府承担另一部分投资风险，另一种是规定私营部门承担风险的上限，超过这一限度的风险则由政府来承担，承担的依托就是地方政府的财政收入。
