[中图分类号]F719 [文献标识码]A [文章编号]1000~7687(2016)01~0052~10 目前在澳门经营幸运博彩①的六家公司的批给或转批给期限将分别于2020年、2022年到期。②澳门特别行政区政府正对幸运博彩业进行检讨,为到期之后可能带来的变化做准备,这在澳门称为博彩业中期检讨。从澳门特区政府公布的内容看,迄今为止,检讨的重点是评估博彩业的社会经济影响以及各博彩公司十几年来在澳门的经营是否合法、合规、合约及合乎社会期望,以决定具体的博彩公司能否获得续期。③然而,中期检讨更应该关注的重点或许应当是澳门的博彩法律制度及公共政策。澳门回归祖国之前,博彩业实行专营制度,回归之后开始引入竞争,但是核心的法律制度与管理模式却沿袭了过去的做法,没有发生大的变化。面对快速变化的环境,旧的法律制度已经捉襟见肘。本文具体讨论澳门博彩业法律制度及公共政策中几个需要重点研究解决的问题。 一、博彩业批给制度:旧瓶能否装新酒 澳门《娱乐场幸运博彩经营法律制度》(第16/2001号法律)规定,博彩的经营权由政府保有,任何公司在澳门经营博彩必须由政府批给,而批给以行政合同的形式进行。经营娱乐场幸运博彩的批给最多为三个,批给期限最多不超过20年。④上述看似简单的法律制度,却反映了澳门博彩批给制度的三个突出特点:第一,批给有数量限制。第二,批给不是永久性的,而是有期限限制的。第三,批给的基本形式是政府与博彩企业签订幸运博彩经营权批给合同。按照第16/2001号法律的规定以及澳门行政法的基本原理,批给合同的性质为行政合同,意味着政府必须经过竞投的程序才能挑选出签约公司。⑤ 在澳门,批给制度广泛适用于水、电等实行专营的行业。过去的博彩业是垄断专营的,故而也实行此一制度。政府2001年开始在博彩业引进竞争,但除了将批给数量扩大为三个之外,其他方面均沿袭了专营制度下的做法。博彩业的专营制度一去不复返,以专营制度为对象的博彩批给制度是否万古长青? 事实上,在博彩领域引进竞争伊始,批给制度就显示出不适应性。2002年2月,澳门特区政府将幸运博彩经营权分别批给“澳门博彩股份有限公司”(简称“澳博”)、“银河娱乐场股份有限公司”(简称“银河”)及“永利度假村(澳门)股份有限公司”(简称“永利”)。其中“银河”是由香港吕志和家族与美国内华达州威尼斯人集团(简称“威尼斯人”)组合而成。获得幸运博彩经营权后,双方却因经营理念差异无法继续合作下去。澳门政府由此陷入两难境地。当初之所以将博彩经营权批给“银河”,在很大程度上是看中了“威尼斯人”经营博彩业和旅游会展业的经验与实力,如果“威尼斯人”退出,政府批给的意义将大打折扣。于是政府不得已批准“威尼斯人”以“转批给”的方式独立经营。其后,“澳博”及“永利”亦先后于2005年及2006年各自与“美高梅金殿超濠股份有限公司”(简称“美高梅”)及“新濠博亚博彩(澳门)股份有限公司”(简称“新濠博亚”)签订了转批给合同。⑥这样,在澳门经营幸运博彩的公司实际上达到六家,直接突破了批给数量最多不超过三个的法律规定。 博彩批给数量三变六,在澳门招致广泛的批评,认为转批给没有法律基础,是破坏了法治原则。政府部门的回应是,关于转批给,在政府与“澳博”“永利”及“银河”签订的批给合同中作了规定。该规定如下:承批公司不得将批给的全部或部分作转批给,又或作出以达致相同结果为目的的任何法律行为;但经政府许可者除外。⑦政府认为,既然转批给是经过政府许可的,所以是合法的。 博彩批给从三个变为六个,凸显了澳门博彩批给制度缺乏应变能力。政府之所以采用转批给之下策,是因为正常的法律途径极不方便。假设政府有意增加批给数量,必须首先修订法律,改变批给数量最多为三个的规定。其次,必须组成竞投委员会,按照程序发出招标通知,并进行新一轮的评标程序,最后选出签约公司。这一程序无疑是耗日费时的。对于2002年“银河”两大股东出现争议而不得不增加批给数量的情况,政府是非常不愿意重新启动正常程序的,因为2001年启动的批给程序刚刚完成,在短期内修改法律增加批给必然严重损害政府权威。 转批给引发的后遗症至今仍然是个难题。首当其冲的问题是,现有批给到期后,下一轮应当确定多少批给数量?还能维持现行法律规定的“至多为三个”吗?从澳门的实际情况看,如今在澳门博彩市场上运营的公司就有六个,维持原来法律规定的可能性似乎不大。可以确定为六个吗?理论上可以,实际上执行起来难度也不小。如果一轮公开竞投之后,原来的六个公司胜出,新公司一个也进不来,必然引起社会对竞投真实性的强烈批评。如果通过竞投淘汰掉现有的某一个或几个公司,由此引发的博彩经营市场和就业市场的震动,也是政府头疼的问题。或者,七个、八个怎么样?增加一到两个公司,也许能减少一些对政府的批评,但仍然不能从根本上免除人们对竞投真实性的质疑。而且,再下一轮竞投的时候,同样的问题必然冒出来,从而陷入到恶性循环当中。 现有博彩批给制度还引发了所谓“卫星赌场”问题。卫星赌场,是指第三方投资人与拥有幸运博彩经营权的博彩公司(持牌公司)合作而开设的赌场。在限制批给数量的情况下,持牌公司之外的有兴趣投资澳门博彩的人无法通过法律规定的途径进入澳门市场,于是通过与持牌公司合作的方式投资。卫星赌场向持牌公司提供营销推广方面的服务,包括市场营销、推广、宣传、发展、引入客源及营业场地等,持牌公司则负责赌场的核心营运项目,包括赌枱运作、赌具管理、荷官、监场、账房、保安、电视房等,卫星赌场依据协议与持牌公司分享博彩收入及亏损。到2014年底,澳门共有35间赌场,其中19间属于卫星赌场。⑧卫星赌场是第三方投资人借持牌公司的名义曲线进入澳门博彩市场的途径,其与博彩经营权由政府批给的法律规定相冲突。更严重的是,卫星赌场的存在相当程度上削弱了政府对博彩市场的监管。按照法律规定,持有持牌公司5%及以上公司资本的股东、董事及主要雇员需要接受资格审查⑨,而第三方投资人则无须接受资格审查,意味着这部分人在政府监管的范围之外,这对于澳门博彩市场的纯洁和正直是相当大的挑战。