受政策调整、公共资源限制、自然环境突变等众多因素的影响，城乡规划体现出动态性、复杂性甚至非科学性，由此带来人为控制的不确定性。但是，城乡规划一方面决定了城市未来的发展蓝图，另一方面直接影响到土地的集约高效利用和地方政府土地开发的权力限制，因此城乡规划的动态设计不能成为短期频繁调整的借口。然而，有些地方政府过度、过频干涉和调整城乡规划，以至于出现“换一届领导改一次规划、换一种城市发展行为”的不正常现象，导致地方政府土地财政欲望的膨胀和耕地红线的突破，甚至滋生诸多腐败问题。城乡规划的管控不仅是城乡规划的严肃性、权威性和可持续性的内在要求，而且涉及政府职能转变和国家治理方式的转型，必须扭转城乡规划中“权大于法”的现象。近年来，关于城乡规划管理的研究主要集中在信息系统建设与设计、公民参与体制创新两个方面，鲜有从政府治理视角探讨城乡规划管理，而事实上挑战规划权威的主体通常是党政领导干部。本文拟从党政领导干部离任审计这一新视角，探讨城乡规划的管控问题。 一、党政领导干部城乡规划离任审计的必要性和局限性 （一）城乡规划离任审计的必要性 城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。由于城乡规划涉及土地集约利用、耕地保护、土地财政等重大问题，关系政府、企事业单位和个人等利益主体，因此，城乡规划成为城市发展战略的体现和城乡建设行为的纲领性指南。《中华人民共和国城乡规划法》第七条明确规定“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改”，其严肃性和权威性不言而喻。但是，党政领导干部随意改变城乡规划的事例时有发生，有时领导的一句话就轻易改变了既定的城乡空间格局，以至于业内流传“规划规划，纸上画画，墙上挂挂，不如领导一句话”的戏言。当然，这种突发性改变规划的行为有时也体现了领导干部超人的雄才伟略，但更多的时候隐藏了长久的结构性后遗症。当前，地方官员的频繁调动是一个普遍现象。以市长为例，虽然组织法规定了市长的一届任期应为五年，但在2002年到2006年的市长任期中，只有13.3%的城市在任期内没有更换过市长。地方官员更替导致辖区企业的投资支出增加，投资效率下降；官员更替频率越大，辖区内企业投资波动率也越大。更进一步，如果后任市长不愿拾人牙慧，又将前任的规划重新调整，可能导致企业投资的波动和公共资源的浪费。 当前，中国社会正处于全面转型时期：一是从计划经济体制向市场经济体制转型；二是从农业文明向工业文明甚至向生态文明转型；三是从全能政府向有限政府、由人治政府向法治政府、由封闭政府向透明政府转变。三大转型的推进使得改革步人深水区，也使得执政党需要更大的气魄和智慧面临错综复杂的矛盾。对于土地资源开发利用中地方政府默许、纵容甚至主导下的土地违规行为，不仅需要加强法规和制度建设，更需要加强制衡机制、监督机制和问责机制建设。挑战规划权威的主体通常是党政领导干部，而国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的模式决定了国家审计的制度形态，通过党政领导干部的离任审计实现城乡规划的有效管控十分必要。 （二）城乡规划离任审计的局限性 国际上通常把政府审计的业务类型主要划分为报表审计、合规审计和绩效审计三类，其中报表审计主要针对政府会计中的财务信息和非财务信息，合规审计主要针对政府的遵纪守法，绩效审计主要针对公共责任履行、资源使用和业务流程。虽然国际审计业务类型中没有单列经济责任审计，但由于城乡规划的离任审计主要鉴别党政领导干部在规划履行职责、土地资源开发、业务流程管控和遵纪守法方面是否存在违规行为，因此可以把党政领导干部城乡规划离任审计视为合规审计和绩效审计的结合类型，即十八大报告中强调的经济责任审计。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》强调将城市规划实施情况纳入地方党政干部考核和离任审计，目的就是强化规划管控，通过问责机制约束和规范党政领导干部在城市规划决策中的违规行为。目前城乡规划离任审计还存在以下局限性。 1.下级审计上级。对党政领导干部城市规划管控的离任审计，虽然由上级党委通过组织部门实施，但通常都是由该届政府下属的城市规划局负责具体执行。换言之，很可能是城市规划局局长考核本届书记或市长。这里有两个突出问题。一是利益冲突。由于规划部门受本地政府和上级规划主管部门双重领导，地方政府干预党政领导干部的城乡规划离任审计非常容易，规划部门也得综合考虑审计的利弊得失。二是价值冲突。由于官场长期以来形成“和为贵、重平衡”的潜在关系准则，这种非正式的文化极易造成“象征性审计”。据此，下级审计上级模式的党政领导干部城乡规划离任审计缺乏公正性和可信度。 2.离任审计的时间冲突。党政领导干部的离任审计是一个敏感性话题，而城乡规划管控的审计报告只可能在离任时或离任后才会出来。因此，党政领导干部的离任审计只能是重结果轻过程的审计，只能是规划部门被动的审计而非主动的审计。郑石桥等在研究政府审计非正式制度时提出“审计过滤”的概念，即由于存在审计记录过滤、审计报告过滤、审计处理处罚过滤和审计执行过滤，使得政府审计处罚的正式制度不具有“纳什均衡”的特征。此外，离任审计的时间冲突还表现为是否一定要有城乡规划管控的审计结果才能决定党政领导干部的调任换岗，到底是“先离后审”还是“先审后离”？这些制度冲突都会影响到离任审计的程序质量和审计结果。因此，离任审计的时间冲突往往使得党政领导干部的城乡规划管控审计成为组织部门“走过场”的形式考核。 3.审计法的局限。《审计法》第二条规定“审计是指审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产”，结合上文政府审计的业务类型的划分，可知审计法界定的审计主要指报表审计。城乡规划的离任审计更多侧重于监督党政领导干部规划和土地资源开发等方面是否存在违规行为，以及这些违规行为可能引发的潜在经济和社会问题，因此，审计法界定的“报表审计”与党政领导干部城乡规划离任的“经济责任审计”存在较大的偏差，也就使得审计缺乏了明确的法律支撑。虽然审计署经济责任审计司此后又出台了《经济责任审计指南（2012）》，明确了建立健全组织管理体制、健全完善联席会议运行机制、加大经济责任审计规范化建设等操作细则，但在审计机关的权限方面没有赋予其“独立公布审计报告和处理处罚的职权”。无论是独立的审计机关还是城乡规划离任审计需要参与的规划部门，其双重领导的行政型管理体制都限制了审计的独立性和权威性。因此，城乡规划离任审计也就成了体制内的评估，即政府机关的自查自纠和内部整顿，难免形成党政领导干部违规行为“屡犯屡审、屡审屡犯”的怪圈。
