自1983年国家恢复审计制度至21世纪初，我国审计机关主要扮演着“查账”的角色，审计事业在探索与实践中不断发展。2003年，审计结果公告制度的推出催生了社会瞩目的“审计风暴”。2008年，刘家义审计长提出了“审计是国家经济、社会健康运行的‘免疫系统’”这一重要论断，并指出“审计工作的重点是揭示重大体制性障碍，关键在于完善制度”。2011年，刘家义审计长进一步明确了审计的本质，即审计在本质上是内生于国家治理这个大系统中的一个“免疫系统”，而预防、揭示和抵御功能是该“免疫系统”的主要功能。国家治理的需求、目标和模式决定了国家审计的产生、方向及制度。作为国家治理系统的重要组成部分，国家审计在不同时期和历史阶段的功能、责任和使命因国家治理的需求、目标和模式不同而各异。随后，刘家义审计长提出了“国家审计是国家治理的基石与重要保障”这一新的科学定位，从而把国家审计的作用范围扩展到经济社会运行、国家安全等领域，把审计的视野功能提升至国家治理层面，将国家审计揭示问题、预防风险及完善制度的功能融为一体，这对促进经济社会健康运行、实现国家良治具有极为重要的指导意义。 当前，国内外环境复杂多变，随着全面深化改革的协同推进与依法治国战略的全面实施，我国国家治理诸多领域都得到了新发展，这也对国家审计提出了新要求。十八大以来，调结构、转方式、稳增长成为我国经济社会发展的主题。国家审计在维护经济秩序、监督制约公共权力运行、惩治贪腐以及推进国家经济社会健康稳定发展中都发挥了极其重要的作用。党的十八届三中全会提出了国家治理体系和国家治理能力现代化、完善和发展中国特色社会主义制度的全面深化改革总目标。这不仅表明我国的治国理政已步入一个崭新的发展阶段，而且意味着国家治理环境将更加复杂多变，治理风险会进一步加大，国家审计面临的挑战也将更加严峻。党的十八届四中全会进一步提出了对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计“全覆盖”的总体要求。《国务院关于加强审计工作的意见》也强调要推进审计监督“全覆盖”。为了适应国家治理方式的新变化和新要求，国家审计出现了“环境审计”、“领导干部自然资源资产离任审计”等新的审计工作内容。党的十八届五中全会通过的“十三五”规划建议中指出，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。在2015年11月10日召开的中央财经领导小组第十一次会议上，习近平总书记进一步强调要在适度扩大总需求的同时，着力加强“供给侧结构性改革”，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推进我国社会生产力水平实现整体跃升。然而，在我国审计工作实践中，当前的审计制度本身依然存在一些阻碍稳增长、调结构、转方式等政策措施顺利落实的因素，比如审计覆盖范围仅限于财政收支领域、审计结果公告受制于政府的主观意愿、审计人员职业化水平不高、知识结构单一、审计工作的独立性依然不强等。2015年12月8日，中办、国办印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》，这为进一步完善审计制度、加大审计力度、创新审计方式、提高审计效率提供了重要的制度保障。 随着国家全面深化改革与创新发展，国家审计必须主动适应国家治理的新动向和新变化，在理念观念、功能作用、范围重点、方式方法等方面均需突破原有限制，朝着价值理性审计、建设服务型审计、数字信息化审计、公权力全覆盖审计的方向积极变革与创新发展，着力推进国家审计与国家治理各领域的相互渗透与融合，通过“审计革命”确保经济社会健康稳定运行，进而推动实现国家良治。 一、国家审计理念观念的变革与发展：从工具理性审计迈向价值理性审计 马克斯·韦伯关于合理性的相关理论认为，工具理性是指追求功利系个体行动的主要动机，理性使行动者达到自己的预期目的，因而行动者纯粹是从效果最大化视角考虑问题，而漠视人的情感和精神价值。价值理性则强调通过纯正的动机和正确的手段来实现想要达到的目的，相信一定行为的无条件价值。两种不同的理性观产生了两种不同的审计观，相应形成了工具理性审计和价值理性审计。 工具理性审计下，业绩考核与激励导向均以数字化和量化作为表征，对审计事项进行评判。这使得审计人员把审计工具和手段当成目标去追求，片面追求查出大案要案以及违规金额的数量。于是，审计目标成了工具与手段，审计工作变成了主要审查会计资料。这不仅使审计工作的效率和效果大大降低，也使审计工作更多地脱离经济发展的现实需要和人民群众的根本诉求，不利于有效发挥审计在预防和化解风险、推进经济社会健康稳定运行中的作用。 价值理性审计下，技术理性与目的理性达到协调统一。价值理性审计理念的核心在于以人为本，重点关注社会民生、环境问题及公民权利，坚持一切审计活动都是为人的全面发展、经济社会的有序运行及国家安全服务，追求人与自然、人与社会、人与人和谐共生的理想状态。价值理性审计理念下，不合时宜的审计规制能够得到及时的修正与完善，审计价值的主导思想更加符合人与社会的发展方向。党的十八届五中全会通过的“十三五”规划指出，如期实现全面建成小康社会奋斗目标，推动经济社会持续健康发展，必须坚持以人为本的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点。 因此，国家审计理念观念变革和发展的核心是从工具理性审计迈向价值理性审计。这一视野下的观测重点主要是由管理型审计迈向治理型审计，由封闭性审计迈向开放性审计。 （一）由管理型审计迈向治理型审计 基于管理与治理在观念形态、运作机制上的区别及其与工具理性、价值理性两者间的相互勾连，从工具理性审计迈向价值理性审计，首要之处在于由管理型审计迈向治理型审计，其核心在于将传统的国家审计理念观念由作为政府管理手段的审计监督变革为作为国家治理基石的审计监督，实现“结果审计与过程审计”、“需求侧审计与供给侧审计”的相互结合和兼顾。
