金融审计参与国家治理的路径研究

      2015年3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中指出，我国围绕服务实体经济，推进金融改革，加强行政监察，发挥审计监督作用，对公共资金、公共资源、国有资产严加监管。这不仅说明我国金融领域正发生着重大变化，更要求审计机关、金融行业监管部门、行业自律监管组织、金融国有资产管理主体、国有金融机构发挥相应的职能作用，维护国家经济安全。金融审计作为金融监管的重要形式，也作为国家审计的重要组成部分，它以确保国家经济健康运行为目标，充分发挥预防、揭示和抵御金融风险的“免疫”功能，以及经济发展“安全员”的作用，从而促进经济平稳健康发展、社会和谐稳定，在实现国家善治目标的过程中起着举足轻重的作用。

      本文以公共受托理论和善治理论为基础，依据国家审计结果公告披露的信息，探讨金融审计在参与国家治理过程中主要存在的问题，以及参与国家治理的具体路径，研究这些问题对于促进金融审计的发展，实现国家治理善治目标具有重要的价值。

      一、金融审计参与国家治理的理论基础

      （一）公共受托责任理论

      受托责任是审计产生的源泉。所有者是委托人，管理者是受托人，由此产生了一种基于受托责任的关联关系，当这种关联关系建立后，存在管理者做出不利于所有者决策的可能，所以委托者对受托者就具有实施监督措施的必要，因而产生了审计部门这样一个独立的机构。由于在公共管理领域中存在着社会公众与国家金融管理当局之间的受托责任关系，所以需要对相关金融机构的工作情况进行审查评价。

      图1揭示了这种委托与受托、审计与被审计的关系。社会公众将国民金融事务代理权和公共资源分配权交给中央国有资本占控股或主导地位的金融机构、“一行三会”（中国人民银行和保监会、证监会、银监会）、国家外汇管理局、全国社会保障基金理事会及上述部门的下属单位进行管理，同时授予金融审计部门权力，使其代理监督、评价以及披露国家相关部门的资金的使用情况和资源的利用情况，以保障国家经济的稳定发展。

      

      （二）善治理论

      为应对全球化带来的挑战，解决“市场失灵”和“政府失灵”的问题，克服传统垂直型、单向度的官僚制国家统治方式的不足，兼顾公民直接参与国家治理的民主需求，善治理论应运而生。我国学者俞可平率先将西方的善治理论引入我国，提出善治就是良好的治理，是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征是政府与公民对公共生活的合作管理，是国家与公民的一种新颖关系，是两者的最佳状态。

      善治理论的价值取向包括有效性、合法性、法治性、透明性、责任性、回应性。一般而言，有效性可以从两个方面进行解释：管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；最大程度降低管理成本。合法性是指社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。法治性则强调任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。因此，善治就是在治理失灵的情况下，追求公共利益最大化的各方共同参与治理的过程。具体指政府还权给社会，依靠包括政府、市场主体和社会公众等在内的社会主体对公共生活的共同管理，以最少的管理资源投入获得最大的产出，满足社会所有参与主体的公共需要。

      二、金融审计参与国家治理的过程分析

      随着金融体制改革的不断深入，我国金融行业形势变得日趋复杂，金融审计必须在国家治理的框架下对自身进行准确的定位，才能够有效地参与到国家治理的过程中，从而防范金融风险，保证国家的金融安全。刘家义（2012）认为国家审计具有“免疫系统”的功能，预防、揭示和抵御是国家审计发挥“免疫系统”功能的三种表现方式。因此，金融审计作为国家审计的重要组成部分也同样具有“免疫系统”的功能。

      近年来，金融审计以“防范风险、提高效益、促进管理”为目标开展工作，披露了大量苗头性、倾向性问题，及时提出了一些防范和化解风险的建议，并不断完善体制、健全制度，很大程度上发挥了其预防、揭示和抵御的功能。所以，金融审计的本质就是通过发挥“免疫系统”的功能，预防、揭示和抵御金融风险，并根据金融环境的变化，不断完善金融监管，推动建立健全高效的现代金融体系和系统性风险防范机制。

      基于公共受托理论、善治理论，得到金融审计参与国家治理的过程，如图2所示。

      

      金融审计立足于金融监管的最高层次，把维护人民群众利益作为审计的最终目标，把发挥金融审计“免疫系统”功能作为审计监督的着眼点，把维护国家金融安全作为审计的首要任务，从政府、市场和金融公司方面入手，严肃查处金融监管部门和金融机构重大违法违规行为，并找出相关部门和机构的管理不完善的地方，及时提出整改方案，促进反腐倡廉建设，推动规范管理，并深刻分析原因，进行深化改革，努力解决制度性、体制性问题，为实现国家的“善治”目标发挥了较大的促进作用。金融审计作为政府与社会公众的沟通反馈平台，可以使公众及时了解金融管理机构运行情况。