中图分类号：K25 文献标识码：A 文章编号：1672-0202(2016)01-0124-10 DOI:10.7671/j.issn.1672-0202.2016.01.015 晚清，随着西方资本与技术的输入，铁路、码头等基础公用设施建设开始起步，对于土地的需求不断增加。是时，土地征收制度尚未形成，需用土地多采用购买的方式，称为“购地”或“购用之地亩”。 进入民国，1915年9月参政院代行立法院开会议决《土地收用法》，并于10月公布。该法在体例和内容上，基本借用日本明治三十三年(1900年)之《土地收用法》。可以说，土地征收制度在近代中国的国家制度层面得以宣布，也开始了土地征收制度在民国的发展。 若我们将帝制时代兴建公共工程①需用土地的方式称作“官府购地”，那么，这种“购地”是何种意义的购买？“官府购地”又是如何形成的？它与民国后的“土地征收”差别何在，有多大“距离”？都值得思考。 一、中国古代兴建公共工程之官府使用民地 中国古代兴建公共工程时，官府如何取得民地？回答此问题，需同时参考古代土地所有制。 《诗经》有“溥天之下，莫非王土”，乃是西周时周天子奄有四海的写照。而分封制下，诸侯以及诸侯的卿大夫通过逐级分封，对土地享有一定的控制权。 战国时，周天子式微，诸侯渐将分封国内的土地视为己有。秦国用商鞅变法后，以国君为代表的国家权力得到强化，国内的土地和民户都集中到了国家手中。赵冈等认为，这以后土地私有倾向得以合法化，土地可以公开买卖，从此“私有土地是中国历史上最主要的土地所有权制度”[1]。然而，张金光先生通过出土简牍印证研究，指出秦国是土地国有制，并一直延续到秦朝后期[2]47。秦的土地国有制度，具体反映有多方面，比如适用于普通民众的“名田宅”制；还有适用于军人的“军功赐田”，都是以土地国有为基础的国家授田制度，只是表现形式有异[2]14。不过，田亩不可买卖，宅基地是可以的。张氏也同时认为，在国家土地所有制下孕育着土地私有。而秦始皇三十一年“使黔首自实田”则正式宣告了土地国有制下的国家授田制破产[2]111-113。 汉代，土地公开买卖已是合法。《史记》、《汉书》以及《后汉书》里多有对土地买卖的记载②。居延汉简中还有田宅价格的资料，“田五十亩，直五千，”“宅一区直三千。”[3]这都可说明，土地在汉代至少在平等主体间是可以交易的。那么，官方若大兴土木需用民地，如何处理？ 西汉建元三年，汉武帝为了扩建上林苑，“举籍阿城以南，盩厔以东，宜春以西，提封顷亩及其贾直，”把长安县以南、秦岭山脉以北、盩厔县以东、蓝田县以西范围内的田、宅、坟墓等都划进了范围。“左右内史表属县草田，欲以偿鄠杜之民，”并打算用未垦荒田补偿民人。东方朔谏言表示，此域土地富饶，作为苑以后，损耗国家收入，毁坏民人坟墓以及房屋，“令幼弱怀土而思，耆老泣涕而悲，”并举楚章华台、秦阿房宫之史为鉴。可是武帝未采其言，“然遂起上林苑。”[4]这里暂不论上林苑的性质，它虽是皇家园林，但发挥着祭祀以及行政场所的功能[5]。武帝在做决定时，并无考虑民户是否愿意，也没有与民户进行议价，只是“提封顷亩及其贾值”，然后用“草田”补偿。 汉以后的三国两晋南北朝，政权更替频繁，土地制度多样。曹魏有屯田，西晋有占田，北魏倡行均田，这种均田还延续至隋唐。由于时期混乱，制度混杂，在此不作讨论。 均田制逐渐破坏以后，至宋代，土地私有制居于绝对的优势地位[6]。较前代相比，对于官府兴工程需用民地而言，也有一定的差异。北宋元丰三年，神宗修建景宁宫，侵占民居若干，以“诏市易务于封桩免夫钱内借支十二万缗，偿景灵宫东所占民屋居价钱，以修神御殿颇侵民居故也”[7]。南宋绍兴二十七年，户部侍郎王俣以其它官府无不增修，鼓院、检院过于简陋上奏，提议重修，“其左右民舍有碍，以其他隙地给还。”[8]两宋的官府使用民地兴修工程，同样是官方单方面决定。至于“补偿”，则更为重视，这与宋代土地私有意识不无关系。官方相对重视私有产权，官司占田不还，田主可执契越诉。例如，淳祐二年九月，皇帝敕曰：“自今凡民有契卷，界至分明，所在州县屯官随即归还，其有违戾，许民越诉，重罪之。”[9] 明代，土地制度与赋役制度复杂化。黄册、鱼鳞册将民口、土地和赋役联系起来，优免政策又使特权阶层免于赋役。正是这种看似规范化的体系，使官田、庄田、民田等不同权属的土地置于不平等的赋役制度下，产生大量的投献现象，造成土地集中。而兴修公共工程需用土地方面，与前代相仿。如洪武二十五年又修上林苑，“其占及民田者，给官田偿之，官田或不敷，令民徙居江北，倍数给田偿之，永为世业。民庶坟茔有在苑内者，令勿徙，听其以时祭扫。”[10]352所占民田给予补偿，内之坟墓准予祭扫。万历四十六年修浦城城工，“拆军民房一百一十三家，与迁移银四百七两九钱。”[10]605这里可以看到，对于民地、房屋，官方取得都有补偿，以示体恤。可是，取得土地的单方决定性没有改变。
