人类文明经历了原始文明、农业文明、工业文明的变迁（叶文虎，2010），人类与生态环境的关系也在不断地发生变化：从原始文明时代对生态环境的畏惧，到农业文明时代虽然继续习惯性地敬畏自然，但同时也出现了“天变不足畏”的声音；到工业文明时代，科技发展使人类社会向生态环境索取的能力迅速增强，导致“自我中心”意识恶性膨胀，在观念上从“敬天畏地”“顺应自然”变为“征服自然”“主宰自然”，使得人类与生态环境的关系不断恶化。这使得人类不得不反思自己的行为，意识到人类与生态环境应该和谐相处，善待生态环境，建设生态文明，以实现可持续发展（张以宽，1997）。由此，人类文明就由工业文明向生态文明变迁，人类经济也由工业经济向生态经济变迁。环境监督正是在这样的背景下形成；为了建立生态文明，发展生态经济，就需要将人类经济行为对生态环境所造成的负面影响进行监督，环境审计也因此而生。 一、环境审计本质是独立的经济监督 审计产生于两权分离而导致的经营者（受托者）对所有者（委托者）的受托经济责任关系的需要（谢志华，1999），目的是为了对经营者受托经济责任的履行情况进行监督，本质是一种独立的经济监督。 环境审计是一种经济监督。环境审计是审计监督内容的进一步扩展，涉及环境保护、自然资源利用和可持续发展等问题（李璐和张龙平，2012）。在市场经济条件下，所有这些问题会直接造成自然资源的掠夺式使用和毁灭性破坏以及生态环境的不断恶化，也会影响自然资源在经济上的有效利用和宏微观经济的可持续发展，显然属于经济范畴的问题。实际上，由于市场机制的缺陷，导致经济活动主体片面追求利益最大化，而不顾资源的有效利用和生态环境的破坏，这就是市场失灵导致的负外部性即外部不经济问题。长期来看，这些问题不仅会导致宏观经济不可能持续稳定增长，也会导致作为微观经济主体的企业的经济效益不可能稳定增长。鉴于此，所有者对经营者的受托责任就不能仅局限于单纯的经济责任，而必须延伸到环境责任的履行。环境审计是对受托环境责任的履行情况所进行的监督，其目的是要确保自然资源在经济上的有效利用以及避免经济活动对生态环境的不利影响，属于经济监督的范畴。而环境审计不同于一般的环境监督，如由于火山爆发、地壳运动、海啸等自然原因引起的生态环境破坏显然不属于环境审计的范畴，但是由于人类的经济活动导致的自然资源的利用和生态环境破坏就属于环境审计的范畴。从审计的本源出发，审计是以价值为基础、以系统的会计核算资料及其相关资料为依据所进行的经济监督，环境审计是以生态环境保护和建设的投入和产出的相关资料为基础所进行的经济监督，它不是简单地重复环保部门所进行的生态环境的自然状态变化的监测及其形成原因的发掘，也不是简单的环保部门的环保执法。而是要从投入产出的角度监督整个国家或者某一地区的经济活动对自然资源的利用和宏观生态环境的影响情况，以及某一个微观经济主体的经营活动对自然资源的利用和生态环境的影响。所以，价值可计量性、会计核算经济性就成为了环境审计的特征。在此基础上，还必须进一步分析自然资源利用效率低下、生态环境破坏的原因，包括相关信息造假、违法违规、不经济（特别是长久或者持久不经济）的原因等。而环保部等部门对经济活动所导致的自然资源和生态环境的破坏所进行的监督，主要是从自然评价、技术检测和环保政策落实等方面所进行的监督。 环境审计是一种独立的经济监督。环境审计之所以独立，是因为与被审主体不存在任何组织上、经济上的联系。与其他政府部门所进行的环境监督不同，这些部门是环境管理的相关法律法规的制定主体，负有对被监督主体履行相关法律法规的监督责任。同时，其法律法规的科学性、合理性和有效性也要通过被监督主体的实践活动才能得以体现。如果是法律法规本身的不完善或者缺陷而导致的环境问题，显然与政府的相关部门存在责任关系，从而使得这些部门的监督不具有独立性。一般把政府相关部门所进行的环境监督称之为管理权监督或者行政权监督，这种监督很难实现独立性。环境审计独立于被审计主体，是以第三方的立场进行的监督。而国家相关政府部门所进行的监督是一种自上而下的行政监督，监督者与被监督者之间可能存在行政关系。正由于环境审计是一种独立监督，环境审计主体可以对与环境监督有关的政府部门进行再监督，这也是审计独立性的进一步体现。 二、环境审计是以国家审计为主导的监督体系 自然资源的利用和生态环境的保护既与微观经济活动有关，也与宏观经济运行以及宏观经济政策有关。因此，环境审计必然要在宏观层面和微观层面展开。在环境审计的监督体系中，国家审计在环境审计中处于主导地位，而内部审计则处于基础地位，社会审计应积极参与。 （一）国家审计是主导 无论国家的宏观经济活动还是企业的微观经营活动，都会对整个自然资源的利用和生态环境形成影响，从而使得国家审计在环境审计中处于主导地位。 1.自然资源和生态环境问题具有宏观性 自然资源和生态环境是人类生存的基础，包括空气、水、动植物和矿藏等各类资源及其组成的动态循环系统。自然资源和生态环境问题产生的源头可能是微观经济活动主体或者一个地区，但是其影响却具有全局性，如上游的水源受到污染，下游的许多地区都受到影响；上风处的空气污染，下风处许多地区的空气污染；一个地方的动植物和矿藏资源的滥用将直接导致该地区的生态环境变化，甚至影响到其他地区或者整个生态环境。显然，自然资源和生态环境问题具有宏观性，仅靠一个企业、一个部门和一个地区往往是无法解决的，必须由整个国家乃至全球进行宏观综合协调和处理。就一个国家而言，政府是解决自然资源和生态环境问题的主导主体，而对于环境审计也必然以国家审计为主导。 2.自然资源和生态环境具有公共产品属性 自然资源和生态环境具有公共产品的属性，人类形成之前自然资源和生态环境就已经存在，它既不是人类行为形成的结果，也不是某一社会经济主体行为的结果，具有“天赐神授”的特征；同时，自然资源和生态环境的变化会对自然和生态本身产生整体的影响，进而影响到整个人类生活，要改变这种影响，并不是任何一个社会经济主体都可以做到的，只有依靠国家的力量以及所有社会经济主体的协同行动才可以达成。自然资源与生态环境具有公共产品的属性，从委托代理的角度看，就意味着社会公众将这种公共产品委托给政府进行管理，政府必然负有对其保护的公共受托责任，有效地履行这种公共受托责任。任何单一的社会经济主体都难以对整个自然资源与生态环境进行有效管理，自然资源的使用和生态环境的保护必须在国家的监督下进行，而国家的这种监督就是由政府的各相关部门承担和进行的，国家审计直接就社会经济主体的行为对自然资源和生态环境的影响进行审计监督，也对政府各相关部门履行对自然资源和生态环境保护的公共受托责任的情况进行再监督，这显然是社会审计和内部审计无法做到的，而国家审计恰恰既有必要也有能力能够进行这种审计监督（谢志华和陶玉侠，2013）。
