[中图分类号]D232；K271 [文献标志码]A [文章编号]1003-3815(2015)-10-0029-12 1949年5月27日，人民解放军解放上海全市。次日，上海市人民政府宣告成立。市军事接管委员会同时对上海政务、财经、文教、军事四大部门实施接管。7月底，接管工作基本完成。8月初，人民政府的各个机构渐次进入正规运行，接管阶段转入管理改造阶段。也就是从这一历史时刻起，中国共产党第一次以执政者的身份直面这个聚集着各色人等，承载着无数梦想与幻灭的光怪陆离的都市社会。中共为此做了充分的准备。面对局面之难，困难之巨及自身之短，领导者既有估计与警觉，更有满怀壮志的勇气和豪情。 上海的里弄和生活其中的非单位人群关系复杂，中共新政权十分迫切地需要将这笔巨大的社会资源转化为国家治理的政治力量，以使里弄彻底换颜，巩固来之不易的大上海。根据历来的革命经验并立足于上海里弄的现实，新政权的首要任务是从庞杂的非单位人群中发现“积极分子”，并将他们置于一定的社会组织形式之中，通过他们去掌控邻里，将居民最大限度地发动起来。“以家庭妇女、失业人员、摊贩和独立劳动者为主要工作对象”并由他们组成的居委会便应运而生。① 一、居民委员会“软着陆” 中共中央在部署新解放城市中的基层组织工作时，考虑到自身基础尚薄弱，需要一段时间以争取群众，故于1949年1月3日发布《关于新解放城市对旧保甲人员的处理办法的通知》，提出：“少数有重大罪恶行为，人人痛恨的保甲人员，应予逮捕法办。但对一般保甲长在短时期内，仍须暂行利用，使之有助于社会治安之维持。”②根据中央指示，上海市军管会和市政府对废除保甲一项，取“宁缓毋急，宁慢毋乱”“稳步前进，逐渐改造”的方针③，并没有一步到位地建立居委会。 从1949年5月28日起，上海经历了一年零一个月的军事管制阶段。在军管之初，新政权的基层政治动员和组织工作以工会、青年团和民主妇联为载体，辅之以工商界联合会等统战性质的社会团体，④工作重心在企业、学校等单位。鉴于新政权的力量一时还难以深入街道里弄，“纯粹依靠群众还需要相当准备时间和组织工夫”，因此，军管会根据中央有关指示精神，在接管各区公所之后，对其下属的保甲组织“暂行采取不承认也不宣布取消的态度”；“暂时利用保甲人员，检举散兵游勇，报告匪特活动”，并在里弄安全防护、维持秩序及治安上，利用熟悉本里弄情况的保甲长个人开展工作⑤。用宽大的政策换取保甲长接受军事管制，要他们“立功赎罪”，为我所用。政策很快奏效。不少保甲长向军管会提供隐藏物资和隐蔽匪特的线索，配合军管会搜出了大量的汽车、大米、发电机和其他物资，也捕获了不少国民党散兵游勇。在户政工作中，军管会利用保甲一般的户籍事务员暂时办理户籍工作，以补新的户籍干部之缺。此外，还暂时保留了保甲系统中的经济行政机构，即30个经济股，以防涉及民生的行政管理断线。市民政局在回顾总结时肯定“利用保甲长是起了维持社会秩序的作用”，假使“一进城就宣布废除保甲不利用他们，定造成大大的混乱”⑥。 此外，还有房客联谊会、同仁联谊会、房客代表会、福利互助会等居民自发成立的组织大量存在于里弄中。这些向来未得到国民政府批准的居民自治组织，虽然被新政权认定为“旧式的落后的为伪保甲长及落后分子所把持的里弄组织”，但在军管之初，人民政府还允许他们维持原状，既不予承认或许可，也用其“帮助推动行政工作”⑦。 在实行利用保甲政策的同时，废除保甲的准备从接管之初就已稳步推进。军事管制一开始，市军管会立即接收与打乱了伪区公所的组织，旋即取消保长，在原3至5个保的区域范围内设一接管办事处，下辖原90个至150个甲，甲长在接管办事处命令与监督下行使职权。大部分保干事集中于办事处直接管制与利用。至1950年5月，军管会和人民政府共建立了102个办事处、53个乡政府和573个行政村，作为“便于控制保甲，而又易于接近群众的过渡组织”。⑧随着里弄逐步组织起来，甲长被撤销，取消保甲的时机成熟。接管办事处也由此完成了任务，继而以公安局派出所取代。但此举并不是将里弄纳入公安系统的管辖范围，而是在区人民政府成立之后，由各区政府派出的办事处对辖区里弄行使行政管理职能，“两级政府，三级管理”的体制即肇始于此。 在里弄中建立新的居民组织的工作同步展开。军管期间，全市里弄组织了118个人民防护队，共76907人；16560个清洁卫生小组，36个里弄福利会，104个自来水管理小组⑨。新的里弄组织由此见端倪。 1950年11月起的冬防，将上海里弄居民更大规模地组织和发动起来。是时，市军管会发布命令要求建立以“防特、防匪、防盗、防火”为任务的冬防服务队，其意不局限完成冬防任务，而试图通过这个囊括全市里弄的组织，发现和培养积极分子，为常设的里弄组织准备条件。1951年4月，上海市举行街道里弄代表会议，根据陈毅市长在第二届各界人民代表会议上提出的“重点试行里弄、大厦居民代表会议的工作，大踏步地推进与扩展民主，加强人民民主制度”的要求，加快组织步伐⑩。是时，全市已建立冬防服务队2020个，参加冬防队人员占全市里弄人口的67%(11)。此外，还有结合各种政治运动和应大政方针之需而设的里弄分支机构，如人民胜利折实公债委员会、爱国储蓄推进委员会、肃反委员会、中苏友好协会等组织的里弄支会。以此为基础，组建居委会的工作在全市里弄迅速推开。次年6月，全市80%的里弄建立了居委会，将占市区人口70%的324万余居民组织其中，居民委员34000余人(12)。一年后，全市11555条里弄建有居委会1954个，居民小组36000余个，居委会委员95284人，下设福利、文教、治保、卫生、调解、优抚、妇女等专门委员会23115个，委员72169人(13)。居委会组织基本做到全覆盖，形成了一个自上而下的社会基层的组织网络。
