国家审计完善国家治理的基础机制与路径分析　　

      刘家义审计长指出，国家治理是指对国家和社会的控制、管理和服务，而国家审计作为国家治理的重要组成部分，本质上是国家治理系统中的一个内生具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，对完善国家治理具有重要作用。审计长关于“国家审计与国家治理”的论断被学术界和实务界高度重视并广泛讨论。然而，笔者对相关文献进行梳理后发现，人们对“国家审计通过什么样的特殊机制和什么样的基本路径参与、介入对国家的治理，从而最终推动国家治理的完善”这一基本理论问题，普遍缺乏足够关注，目前也未见系统的研究成果。鉴于此，笔者拟以国家审计完善国家治理的机制和路径为切入点，展开进一步分析讨论，以期抛砖引玉，引发大家更多的思考。

      一、国家审计完善国家治理的基础机制；信息披露

      （一）受托责任理论 一般认为，审计的本质是“对受托责任履行情况的检查与评价”，而相应的，国家审计的本质就是“对公共受托责任履行情况的检查与评价”。受托责任理论认为，审计作为一项独立的经济监督活动，因受托责任的产生而产生，并伴随着受托责任的发展而发展。根据该理论，在国家审计的诸多关系中，至少包括两种关系，即审计关系与受托责任关系（如图1所示）。其中，审计关系是指审计授权人、被审计人、审计机关之间的关系，受托责任关系是指审计授权人与被审计机关之间的关系。在政治学领域，该理论具体表现为，人民作为民主国家的受托人，将公共财产交由政府及其他公营单位管理和使用，客观上需要一个第三者对其进行检查与评价。而第三者必须具备两个基本条件：一是具备检查与评价的专业知识，即胜任能力；二是具有独立于被检查评价单位的身份，即独立身份。正是由于国家审计同时具备这两项条件，使其成为检查与评价政府及其他公营单位受托责任的必然选择，而审计过程中获取的受托责任履行情况的信息，也理应及时向授权人披露、报告。

      由此可见，依照受托责任理论，审计机关应当根据审计授权人（如纳税人）的授权，独立检查监督对被审计人（如财政资金或公共资源的管理者、使用者）的受托责任，并将检查结果向审计授权人进行报告，披露受托责任的履行情况，以此完善国家的治理。从这个意义而言，作为国家治理重要组成部分的国家审计，要实现授权人赋予的功能，其基础机制就是将审计相关信息向授权人披露。

      

      （二）信息经济学理论 信息经济学理论认为，委托代理关系中的委托人与代理人都是理性而自私的，他们都追求自身利益的最大化，代理人有着与委托人不同的利益，因此会采取一些能使自身利益最大化而损害委托人利益的行为。即“委托一代理”模型下的决策各方行为，在发生相互影响时存在着不对称的信息（如图2所示）。代理人通常比委托人拥有更多的信息，故委托人很难监督代理人并保证代理人的行动符合委托人的利益。委托人试图使具有信息优势的代理人按照委托人的利益选择行动，但委托人不能直接观察到代理人选择了什么行动，信息不对称会引起道德风险问题。因此，委托人必须解决的是，根据他所能收集到的信息来奖励或惩罚代理人，以激励代理人选择对委托人最有利的行动，也就是选择一个可行的机制来实现其最大化的期望效用。

      

      由此可见，依照信息经济学理论，审计机关接受委托人授权，独立收集代理人的信息，并将反馈的信息向委托人进行披露，改变委托人与代理人之间的信息不对称状况，从而为委托人奖励或惩罚代理人提供依据。从这个意义而言，作为国家治理重要组成部分的国家审计，要实现委托人赋予的功能，其基础机制就是将审计相关信息向委托人披露、报告。

      （三）社会契约理论 社会契约理论认为，自然状态下人们在自然法的指引下，在平等的基础上自愿缔结契约，让渡自己部分或全部的自然权利，通过制定法律，建立国家和政府，摆脱了尽管自由却充满恐惧和经常危险的自然状态，进入了政治社会。政府必须按社会全体成员或他们的代表所共同同意的规定来行使，为防止政府权力对个人权利造成损害，人民在订立权利让渡契约——宪法规则时，就会设置各种监督和限制政府权力的制度安排。

      由此可见，根据社会契约理论，国家机关的权力来源于公民权利。公民要想及时地了解自己委托的政治代理人——政府的工作情况，对其行为尤其是经济行为的真实、合法与效益做出判断，并在此基础上充分的参政、议政与监督，就必须对政府的相关信息充分的知情。作为限制政府权力、维护公民知情权的重要制度安排之一，国家审计成为保障公民参政议政、监督信息资源占强势地位的政府的一件利器。从这个意义而言，作为国家治理重要组成部分的国家审计，要实现其被公民赋予的功能，其基础机制就是将审计相关信息向公众披露（如图3所示）。