美国气候公共政策审计的演化历程 （一）美国气候公共政策审计是一项担负历史责任的长期工程 自从1995年在柏林举行联合国气候会议以来，1996年的日内瓦会议、1997年的京都会议、1998年的布宜诺斯艾利斯会议以及2002年的新德里会议都强调气候是全人类都要关注的重点事项，每一个国家都要承担历史责任，保护人类赖以生存的环境。美国审计署早在20世纪90年代初就开始关注气候政策审计，并持之以恒地对该领域政策进行审计。1990年9月，美国审计署发表了《温室气体排放减少的不确定性得到了科学解决》（GAO/RECD-90-58），指出不断排放的温室气体可能对环境造成重要的影响，如海平面上升、生态环境遭到破坏、农产品生产受到制约等。该报告调查了温室气体排放应对措施的优缺点，并提出，为了有效解决这些问题，联邦政府必须制定短期和长期计划，长期计划不仅仅是国家层面的，也需要其他国家的参与，但是并没有提出具体的建议。美国审计署在这个审计报告中关注了气候政策的社会影响，从人们所处的环境以及所食用的农产品等方面对气候政策进行评价，体现了美国审计署在公共政策评估过程中所担负的历史责任。1998年11月，美国审计署发表了《气候变化：考虑早期法案信用的基本问题》（GAO/RECD-99-23），该报告的背景是由于温室气体排放导致气温增加的问题引起了多方关注。根据1992年的能源政策法案，相关组织机构应自愿向能源部报告温室气体减排情况，并且把数据公开。美国审计署对此项政策进行了跟踪审计，同时建议能源部建立温室气体自愿汇报制度，并尽快建立温室气体减少汇报的信用制度。美国审计署的跟踪审计能够对相关部门起到监督作用，促使相关部门高效地执行政策。 （二）美国气候公共政策审计的基本目标：碳减排与环境保护 随着全球气候变暖、环境变得越来越差，世界各个国家都对气候问题给予了关注。1997年在日本京都签订的《京都议定书》是由联合国气候变化框架公约参加国一起签订的，是应对气候问题的一个指导性的框架，要求控制温室气体排放。在这种背景下，美国气候公共政策就重点关注了碳减排。2003年，美国审计署发表了《气候变化：2002年气候动议的变化》（GA0-04-131T）。该报告关注以下几个方面：美国和其他9个高排放国家温室气体排放总量和排放强度从1980年到2000年的变化；预测高排放国家从2001年到2025年碳排放有怎样的变化；怎样实现政府的碳排放浓度减少18%的目标。在这项报告中，美国审计署比较了世界上其他9个高排放国家的温室气体排放强度，通过这种横向比较，能够清楚地发现美国在温室气体排放中所采取的政策措施是否有效，并及时地纠正其不足。2008年4月，国会预算办公室发表了国会证词《Cap-and-trade项目对于抑制温室气体的意义》，提出要制定Capand-trade项目，通过设定一个限额来限制温室气体排放，并且允许排放权买卖。证词的主要观点包括：以市场机制为主来减少温室气体排放，如Cap-and-trade计划比强制要求减排效果要好得多，因为它具有一定的灵活性，且对减排积极的公司有激励作用；Cap-and-trade项目可增加政府的税收；政策制定者将配额用于出售还是免费发放对于千家万户尤其是低收入群体有重要影响。公共政策审计通过政策预期分析，能够帮助政府及时调整政策中不完善的地方。2008年5月，美国审计署发表了《气候变化：专家对于经济政策对气候变化影响的观点》（GA0-08-605）。该报告的背景是由于温室气体排放导致气候变化、海平面上升、洪水暴发等，为了应对这种变化，必须采取措施减少温室气体排放和适应气候变化的影响，美国审计署和国家科学院一起邀请专家为制定相关政策应对气候变化而出谋划策。美国审计署综合运用了问卷调查法和专家咨询法，设计了许多问卷让参与评估的专家来打分。美国审计署听取了专家的以下意见：国会应该制定议案来应对气候变化，议案要考虑潜在的利益、成本以及议案的不确定性；要考虑气候变化应对政策的优缺点。美国审计署发现：所有的专家都提出国会应考虑以市场机制为主来制定温室气体排放的价格；政府可以规定碳排放总额，同时可以出售一定量的碳排放指标；专家都认为不管其他国家怎么做，美国应该制定相应的政策减少温室气体排放，同时，利用市场机制使得政府能够增加税收。通过问卷调查法和专家咨询法的综合运用，美国审计署提交的此份审计报告对政府制定相关的气候政策有着重要的指导意义。 （三）美国气候公共政策审计特别关注利益相关者的利益 联合国召开的气候会议以及美国制定的相关气候政策，最终的目标都是造福全人类。美国审计署在气候政策审计过程中，关注碳排放的同时也关注利益相关者的利益，主要体现在对成本和价格的关注。2009年10月，美国审计署发布了主要关于减少温室气体排放和削减碳贸易总额及贸易成本的报告。该报告认为，政策制定者应该在碳排放总量和碳交易的计划中，每年削减碳排放总量，同时，每年对配额的发放在数量上要有所控制；政策制定者要规定碳排放的最高价和最低价，避免价格波动太大，而碳排放价格的制定依据就是成本收益法。2008年，美国审计署另外一篇审计报告指出，在减排中，消费者最终承担大部分的成本；二氧化碳减排计划将对能源密集型产业带来重大影响；政策制定者在配额发放上有很大的选择余地，如拍卖、免费发放、出售等；在计划中应保护一定的地区和部分收入群体的利益；如果政策制定者想保护低收入群体的利益，就要有相应的政策工具。2008年国会预算办公室发表的国会证词也指出，Cap-and-trade项目自1995年起已经在联邦层面上开始实施了，这个计划比政府强制减排效果要好，因为通过成本一效果分析法能够使政策指定者以及利益相关者对二氧化碳减排的远景有清晰的了解。 美国气候公共政策审计的内容体系与范式特征 （一）美国气候公共政策审计的内容体系 美国气候公共政策审计的内容比较丰富而且比较连贯。在联合国气候大会之前，美国就开始关注碳排放，在《京都议定书》签订之后，美国审计署以及国会办公室更加关注气候政策审计。1990年3月，美国审计署发表了《温室气体效应：能源部对温室气体现象采取的措施》（GAO/RCED-90-74BR）。该报告主要对能源部围绕减少温室气体排放所做的努力进行调查评估，调查了利用新能源代替传统的化石原料所花费的成本以及所采取计划的可行性。1998年11月，美国审计署发表了《气候变化：考虑早期法案信用的基本问题》（GAO/RECD-99-23）。该报告主要对1992年的能源政策法案进行跟踪调查，主要关注以下内容：（1）温室气体排放减少是怎么来测量的？（2）温室气体排放减少的所有权是怎么来确定的？（3）温室气体排放的情况应该从什么层面来汇报，是组织、项目研究组还是其他层面？1999年5月，美国审计署发表了《对1999年4月气候变化项目的气候变化观察》（GAO/T-RCED-99-199）。该报告的内容为：绩效目标没有得到很好的解释，约三分之一的绩效目标表述为量化术语，有七分之一的目标以结果为导向，基线及趋势数据没有特别关注《京都议定书》。
