“十二五”期间,我国建成了世界上覆盖人口最多的社会保障网络,实现了社会保障体系建设的历史性跨越,社会保障体系“减震器”、“助推器”、“稳定器”和“安全网”的作用日益显著。社会保险制度是社会保障体系的核心组成部分,也是保障和改善民生的重要制度安排,其设计的合理性和运行的有效性受到了越来越多的关注,社保基金审计的重要性日趋凸显。随着我国居民收入的不断增加,社保基金规模也不断扩大;与此同时,伴随着民众参政议政意识的提升和服务型政府的建立,民众对社保基金管理的质量有更多的发言权,以“3E”为核心的绩效审计逐步取代传统的财政收支合规性审计是大势所趋。目前,绩效审计在我国尚处在探索阶段,评价标准不明确、评价指标不固定已经成为制约社保基金开展绩效审计的瓶颈。因此,进一步探索社保基金评价方法、明确评价标准、确定评价指标有利于社保基金绩效审计的进一步发展。本文在对国内外已有成果进行比较分析的基础上,厘清我国社保基金审计的评价标准,并建立社保基金审计评价指标体系,具有一定的理论意义和现实意义。 二、国外社保基金绩效审计评价标准分析 社保基金绩效审计标准是审计人员评价社会保险基金运行状况时所使用的规范和准绳。社保基金绩效审计的核心是将搜集到的审计证据与事先拟定的审计评价标准加以比较,以评价社保基金的管理水平,并提出改进建议。因此评价标准在社保基金绩效审计过程中的重要性不言而喻。令人遗憾的是,在这一重要问题上,国内外似乎尚未取得一致意见。最高审计机关国际组织(INTOSAT)将社保基金绩效审计评价标准归纳为管理活动的经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)。荷兰鹿特丹Erasmus大学教授Pollitt等人曾受英国政府的委托调查了英国、荷兰、瑞典和芬兰的最高审计机关已公布的20世纪90年代和21世纪头十年共700余份社保基金绩效审计报告,结果显示:经济性、效率性、效果性虽然均被上述四国最高审计机关纳入其评价社保基金管理绩效的标准,但实践中至少还有两个标准受到了格外重视,即“良好的管理实践”(Good Management Practice)和可持续性(Sustainability)。根据Pollitt的研究,英国、荷兰、瑞典和芬兰的社保基金评价标准如表1所示: 纵观欧洲四国的社保基金绩效审计评价标准实践情况,可以看出各国在绩效审计标准的选择和运用上存在一些共性:一是尽管各国最高审计机关都把“3E”纳入了社保基金绩效审计的标准,但其他一些标准,如良好管理、可持续发展等也越来越受到重视,社保基金绩效审计标准明显存在由“3E”走向更多维度的动态演进趋势;二是各国最高审计机关选择和运用的审计标准都很抽象,但所有国家在具体的审计实践中都依据这些标准建立了具体的评价指标体系。其中,一些国家确定了具体的指标临界值,而另一些国家的最高审计机关指出选择和使用绩效审计评价指标需要审计人员依靠自身素质做出合理判断。这至少说明指标体系对社保基金绩效审计而言不可或缺。以上经验为我国社保基金绩效审计提供了宝贵借鉴。
三、我国社保基金评价标准选择 我国很多地区都已开始了社保基金绩效审计的实践。在这方面深圳和江苏走在全国前列。深圳市将社保基金审计评价标准定为经济性、效率性和效果性,并围绕“3E”构建了评价指标体系。江苏省比深圳市更进一步,率先将“3E”与社保基金审计的内容,即社保基金收入审计、支出审计、管理审计和结余审计相结合,这是一个可喜的进步。但不难发现,我国社保基金绩效审计评价标准仍然没有摆脱“3E”的束缚,在标准的维度方面存在一定的局限性。 选择和确定社会保险基金绩效审计评价标准,必须从社保基金管理部门的实际出发,紧紧围绕绩效审计目标,力求做到全面、科学、客观、实用。既要吸收借鉴国际上成熟的审计经验,又要结合我国社保基金绩效审计的实际。首先,我国社保基金管理属于政府行为,因此应将“3E”纳入评价标准体系;其次,必须注意到,我国社保基金管理比较混乱,近期发生了上海社保案等一批大案要案,因此需要进一步重视资金安全;最后,党的十八届三中全会指出,要“实现发展成果更多更公平惠及全体人民”,措施之一就是“建立更加公平可持续的社会保障制度”,这说明社保基金的安全性和可持续性越来越被党和政府所重视。综上所述,本文对我国社保基金绩效审计评价提出如下标准:经济性、效率性、效果性、安全性、公平性、可持续性。各标准之间的关系如图1所示:
(一)经济性 根据最高审计机关国际组织的定义,“经济性”是指政府部门或机构将其成本维持在较低水平以节约公共资源,换言之,就是在达到目标的前提下,尽量压缩投入,尤其要杜绝资源的浪费。根据交易费用理论,社保基金可被视作一种特殊的交易形式,将一部分参保人组成一个单位参加交易,会产生外部交易费用;与此同时,由于存在制度摩擦,在社保基金内部会产生内部交易费用,外部交易费用与内部交易费用之和构成社保基金的管理成本。管理成本的产生耗费了公共资源,因此需要尽量以最小的支出实现管理目标。因此,“经济性”是社会保险基金管理绩效评价的重要标准。 (二)效率性 效率性衡量公共产品的产出与其投入的关系。如果一项政府活动能在保证服务质量的前提下,以一定的投入带来最大的产出,或者在实现一定产出的同时消耗最少的投入,这一活动就是有效率的。就社保基金而言,效率性主要是指收支效率和拨付效率。