随着我国社会经济体制改革和建设的不断深入，国家审计的内涵和外延得以充实拓展，审计监督范围和内容不断扩大和丰富、监督服务层次不断提高。国家审计在宏观政策落实跟踪以及企事业单位组织微观财务收支活动、领导干部个人依法履职等国家政治、文化、经济、社会治理领域中的地位和作用日益重要（刘家义，2008a；2008b；2012），是国家治理的基石和重要保障（刘家义，2013；2014）。经济全球化、信息技术变革与发展、社会价值多元化、生态资源可持续性等问题导致国家治理矛盾复杂多变，国家治理风险日趋加剧。持续完善国家审计治理运行机制，推动国家审计服务国家治理实现良治因此是现代国家审计理论研究的关键命题。 党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和国务院印发的《国务院关于加强审计工作的意见》都提出，审计要对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。审计全覆盖是党和政府对国家审计事业发展的新要求，同时也是国家审计机关所承担的法定责任。这是现在和未来一个时期内国家审计工作的战略和重点任务，也是国家审计理论研究面临的一个崭新课题，但学术界和实践部门尚未形成系统的理论认识。研究国家审计全覆盖，寻求国家审计服务促进国家良治的系统理论框架，对于丰富和发展国家治理和国家审计基础理论具有重要意义。 国家治理组成部分的国家审计本质理论观，是理论和实务界对国家审计本质的最新认识。相关研究涵盖了国家审计与国家治理的诸多领域，包括国家审计在国家治理中的定位、国家审计推动完善国家治理的路径、具体审计业务在推动国家善治中的作用（如杨肃昌和李敬道，2011）。本文试图在国家治理框架下，通过构建国家审计全覆盖基础理论，深入理解国家审计全覆盖下的国家审计运行规律，解决全覆盖时的国家审计范围、审计运行机制、审计模式审计职权等理论问题，以指导国家审计实践顺应国家治理发展需求，发挥审计监督职能作用，促进国家和地方经济社会发展。 国家审计全覆盖：国家治理的理论视角 国家产生的本质含义在于建立公权对私权的干预机制（尹平和戚振东，2010）。国家治理是国家的最高权威通过行政、立法和司法机关以及国家和地方之间的分权，从而对社会实施控制和管理的过程（徐湘林，2010）。实现良治是国家治理的目标。国家治理要求公共权力以上下互动、相互协调的方式配置和运作，通过协调不同利益代理人需求，推动公共利益实现。国家审计通过对公共资金运用信息的审查评价，能够给予公共权力以适当约束，并审查评价作为保护者实施的国家行为的适当性，以促进国家治理水平的提高（尹平和戚振东，2010），是国家治理的重要组成部分（刘家义，2012）。 从国家审计服务国家治理的角度来审视，国家审计服务国家治理是通过审计国家治理运行冲突来实现的，即通过对国家治理目标实现的控制、国家治理主体运行的监督、对国家治理服务的评价、对国家治理结构优化的促进和对国家治理环境的培育等来实现的（王会金和戚振东，2013）。国家审计发挥服务国家治理的作用，其核心是能够提供公共资金运用和国家治理行为适当的信息，并给予公共权力以适当约束。国家是以维护秩序和国家安全为基本目的一个自组织系统（Skocpol，1979；杨光斌和郑伟铭，2007）。国家治理是交织政府、社会和市场三大治理主体行为活动在内的、包括政治、经济、社会、文化等治理服务内容的复杂系统。国家审计欲发挥促进国家实现良治的作用，在提供评价信息、监督服务等方面，不仅要涵盖自上而下的公共权力运行，也要涵盖政府、社会和市场平等主体之间的相互关系和作用；不仅要能够对国家治理运行现况进行审查，也要能够提供国家治理历史和未来的前瞻性信息，以做出国家治理决策；不仅要能够揭示国家治理运行中的风险，以便作出预防，也要对国家治理矛盾进行揭露，监督国家治理主体及其行为，同时也还要在体制机制上提出建议，提高国家治理自身系统对国家治理风险和冲突的抵御能力。 上世纪90年代以来，公共行政的价值追求、公私部门之间的合作需求、公共管理主体多元化等导致新公共管理运动日益受到批评。进入21世纪初，整体政府、新公共服务等诸多反思新公共管理的理论纷纷出现，以至于有学者认为新公共管理已逐渐被后新公共管理所取代（Post-new public management，唐兴霖和尹文嘉，2011）。从其理论和实践来看，后新公共管理运动主要强调了中央政府的适度集权、多元化治理、治理信息共享、重视软实力和协同治理等核心价值和理念（王会金和戚振东，2013）。后新公共管理运动某种程度上即是强调整体性和协调性对传统新公共管理运动下对政府公共管理行为碎片化趋向的一种克服。在我国国家治理中，纵向分权导致的管理层级增多和官僚规模扩大，以及横向分权带来专业化分工效率提升的同时带来的国家管理流程的割裂、管理碎片化转而导致国家治理效率低下等，日益成为国家治理协调运转和发展的障碍。一个突出的表现是，分权化在调动地方政府、政府部门等利益主体发展经济主动性、积极性的同时，带来了地方保护主义、部门主义、利益集团等负面行为，弱化了中央政府集权权威，出现所谓“政令不出中南海”现象。一定程度上导致地方发展具有区域不均衡、阶段性特征。党的十八大以来，我国国家治理方略上提出了全面建成小康社会、顶层设计、强化中央权威等一系列改革政策方针和措施。在改革取向上，强调了国家治理的整体性和协调性，强调政策制度的落实，以克服传统改革过程中的由于碎片化、零散化等调动地方主体发展经济主动性等带来的效率损失。加之，当前我国经济体制转型和社会改革进入以经济结构调整、经济增速缓慢等为表征的新阶段，公共权力运行、公共资金资源分配管理使用压力日益加大，都产生了审计全覆盖，监督政策落实、公共权力运行和公共资金管理使用的国家治理需求。
