国家审计促进官民共治的作用研究

      20世纪90年代后，治理和善治理论，逐渐成为学术界的热点之一。近年来，有关国家审计服务于国家治理的问题，受到了广泛的关注，而与国家审计和官民共治相关的研究相对较少。王会金（2013）认为国家审计监督的协同效应是影响国家治理目标实现的关键因素，国家审计应以提升人民幸福（谭劲松、宋顺林，2012）和公众的政治信任（陈希晖、陈良华、李鹏，2014）为中心，促进善治政府的建立。

      全球治理委员会（1995）给出的权威界定表明，治理是调解不同利益主体并相互合作实现目标的持续过程，它强调政府与社会、公民之间的合作与互动（罗茨，1996），其权威则主要源于公民的认同和共识（格里斯托克，1999）。治理理论创始人之一詹姆斯·罗西瑙（2001）认为治理的实现主体不一定是政府，也并不完全靠国家的强制力。俞可平（2012）认为，从治理主体的角度看，人类社会至今已经有过三种基本形式，即自治、官治、共治。进入现代后，官治逐渐让位于共治。共治有多种形式，官民共治是其中的最高形式，官民共治是实现善治的基本途径。这是因为，官民共治是国家治理层次的制度激励、政府治理的变革方向、社会可持续发展的协调机制（徐顽强、段萱，2014）。由此可见，官民共治是现代国家治理的重要内容。本文从国家审计的信息属性出发，探讨国家审计在实现官民共治当中的作用。

      二、我国实现官民共治面临的主要问题

      现代化和市场化的过程，使得我国原有的一元化社会管理格局受到严峻挑战，义务为本、服从为本的顺民已经被具有纳税人意识和权利意识的公民所取代，官民共治成为大势所趋。尤其是十八届三中全会公报中推进国家治理体系和治理能力现代化的内容，强调社会公众变客为主，成为与政府平等的治理主体，打造官民共治的局面。

      然而，官民共治并非易事，最主要的障碍体现在：政府公共服务不到位和信息不对称引发的官民矛盾；缺乏有效的沟通、参与机制。

      （一）官民矛盾导致公众对政府不满意、不信任

      官民矛盾，即政府与公众之间的矛盾，它在任何社会都存在着，其实质是政府权力与公民权利之间的内在冲突与有机平衡，突出体现在公众对于政府的不满意和不信任。例如，自十八召开大以来，公务员涨薪的话题，由公务员单方面的诉求，上升到了民众极力反对的局面，舆论言辞中体现了公众对政府提供公共服务的不满意和积累“怨气”的宣泄。本文认为，官民矛盾的产生有两个最主要的原因，如图1所示。

      第一，政府公共服务不到位

      

      政府在公共服务方面的不到位，是引致“官民矛盾”问题的重要原因。在我国，公众与政府承担着“委托者”和“受托者”的角色，政府行为不仅仅影响到政府履行自身职责的持续性，而且会影响到公民的生活水平和切身利益。另一方面，政府产生和存在的必要性天然地与提供公共产品和服务联系在一起，使得公众与政府成为一种“供应商”和“顾客”的关系。作为政府的基本职责就是要提供基本的公共服务产品，用以保障和改善民生。政府公共服务不到位必然会直接影响到民众的生存问题，影响到民众对社会的认同感，进而影响到官民之间的关系，引致或是加重“官民矛盾”。

      第二，信息不对称

      信息不对称会进一步加剧政府与公民之间的矛盾。对政府内部来说，信息不对称问题意味着公共产品供给的实际结果会和预期目标出现必然的偏差。事实上，有些地方政府是“拍脑袋决策”，所依据的公共需求偏好信息是很不完全的，由此引发的社会风险加大。

      此外，外部的信息不对称问题可能引致“逆向选择”和“道德风险”问题。例如，公众和地方政府官员之间决策信息的不对称，在进行公共项目投资的过程中，政府官员会有意无意地隐瞒一些妨碍自己利益最大化的信息，而重点强调一些符合自身利益最大化的信息，这种信息的失真必然导致“劣币驱除良币”现象。事实上，政府官员的各种腐败行为，在很大程度上源于信息披露与传送过程中的不对称机制，这种“道德风险”反过来又会进一步降低信息质量并强化信息失真，加剧政府（代理人、供应商）和公众（委托人、顾客）之间的信息不对称的矛盾。

      （二）缺乏有效机制对公众有序参与治理进行沟通和引导

      由于深受中国传统文化以及建国后长期阶级斗争的影响，中国百姓存有政治自主意识淡漠的倾向，加之传统的政府管理模式倾向于将民众置于被管理的角色地位，使民众缺乏对于公共事务的责任，对所谓的公共事务常常采取“事不关己、高高挂起”的态度。与此相对应，政府及其官员的管理责任则被强化，并且日益受到来自社会的种种压力，管理上的疏漏或者不当，很容易受到社会公众的质疑。

      从政治民主化的视角来看，当代中国的政治参与，作为公民的一种行为，呈现出显著的被动性、形式性、非理性、功利性和盲从性。由于缺乏必要的知识和实践经验，相当一部分公民的治理能力不足，对于如何影响地方和国家的决策过程或者既定政策不甚了了，不清楚怎样通过正规渠道表达利益诉求。当发生利益冲突时，一些人往往通过非正规的途径表达利益诉求，利用口号的扩散效应来激化矛盾，如“城管打人”、“强拆”、“刑讯逼供”等，有时甚至将自己在“他处”的不满移到“此处”来表达和发泄，借题发挥、借机宣泄，结果加深了民众对政府的不满和不信任。