香港政党体系在回归之前基本成型。①回归后,政党以新设、合并、退出等方式②在不断重组。
让-马里·科特雷、克洛德·埃梅里认为,选举制度、政党制度、政治制度存在环形影响关系:政治制度变化,引发选举制度改变,进而影响政党制度与政党体系。反过来,政党制度与政党体系也会影响政治制度。③
《基本法》未规定政党制度,但现实政治运作中,香港已存在多个政党。现时政党体系如何?行政长官不得具备政党背景,因此,政党成为“功能缺失性政党”,未获得行政权,④故只得以立法会为主要活动场所,可以说,立法会直接体现政党体系。政党体系如何通过立法会影响行政主导呢?反过来,行政主导又能否影响政党体系呢?
本文将结合法律制度的演变,从政治运作的角度,论述行政主导与政党体系的关系。本文首先描述回归前后的香港政党体系,然后,指出现时行政主导存在的问题。最后指明,要实现香港的繁荣稳定,行政主导应当如何回应政党体系,并影响政党体系。
一 不合理三分:现时政党体系
萨利托提出政党的最低度界说,认为政党是由其在选举中出现的标签而辨认,并可能使其候选人,经由自由或不自由的选举而担任公职的任何政党团体。⑤从实质上讲,香港政治团体在组织自身、与政权关系、与社会关系三方面均已具备政党实质;⑥从法律上,对《行政长官选举条例》第三十一条采反面解释,也能说明政党的存在。
政党体系是指党与党之间竞争而成的互动体系。⑦既然存在政党,且政党之间存在竞争,则政党体系也存在于香港。
(一)回归之前的政党体系
回归之前,政治权力通过选举制度向社会公开,决定香港政党体系存在发展的可能。以1982年首次区议会直接选举为开端,香港政治权力之门在立法局、市政局和区域市政局、区议会等三个层次向社会逐步打开。原先已经存在的压力团体逐步向政党演进。
与回归后特区政府的关系决定政党的政治态度。由部分激进知识分子组成的民主组织在1989年之后逐渐发展成为反对派政党,如民主党、前线、民协等。左派工会组织逐步发展成为与中央政府关系较好,由基层普通劳工、专业人士利益组织的爱国爱港派政党,如民建联。产生于立法会内的“启联资源中心”逐步政党化为自由党,其政治态度从港英政府的“救火队员”改变为中英间保持中立派。⑧反对派政党在立法局——特别是地区直接选举中占据较大优势。⑨
(二)回归之后的政党体系
回归之后,爱国爱港派与中间派政党加入政府的“管治者同盟”,称为建制派,而反对派政党则转化为“泛民主派”。
政党体系因政党重组不断处于变动状态。按香港《立法会条例》第四十九条,立法会地区直接选举采取比例代表制的点票与计票方式。根据迪韦尔热定律,比例代表制倾向于产生出互相独立的政党,有利于小党进入议会。⑩政党数量在不断增加。在1998年,只有8个政党在立法会有席位,但到2012年,已有20个政党在立法会有席位。
在建制派方面,以自由党为首,由于其政治定位不明确,导致直接选举选民大幅减少。(11)甚至出现在2008年立法会地区直接选举中,候选人全部落选的情况。虽然立法会的建制派政党数量增加,但名额在向民建联与工联会集中。在泛民主派方面,特别是在2010年,政改之后,泛民主派分裂为温和民主派与激进民主派。与以民主党为首的温和民主派在2012年立法会选举的失利对应,使激进民主派的实力扩大,地区直接选举议席由2008年的7席增加到2012年的9席。
由此可见,政党体系已从回归前的三派实力相对均衡转化为“建制派—温和民主派—激进民主派”。政党具有吸纳、代表社会意见的功能,选民也会在其中选择可以代表自己政治观点的政党。现时的“建制派—温和民主派—激进民主派”的政党体系使社会意见缺乏中间缓冲地带。选民只得在“建制派”与“民主派”之间选择,甚至只能选择“温和民主派”或“激进民主派”。公共议题政治化,或者成为意识形态争议的牺牲品。在土耳其,20世纪70年代,其政党制度高度波动性、碎片性、意识形态的两极分化。在意识形态上缺乏包容力且短命的联合政府无法约束政治暴力与恐怖,最终导致整个制度崩溃。(12)
香港即便不会出现如土耳其的宪政危机,也可能造成社会的冲突气氛浓厚,难以达成社会共识,更遑论推动“政改”及“普选”。
二 “想象”强势:行政主导弱化
港英政府奉行“行政吸纳政治”的模式,通过咨询体系等诸多行政机制吸纳社会不同声音。(13)回归之后,特区奉行的是行政主导体制。行政主导是指《基本法》所规范的立法、行政、司法三者关系的政治体制中,以行政为主导,其中最重要的就是行政长官在特区政权机构的设置和运作中处于主导地位。(14)为保证行政主导强势,宪制结构作出诸多设计:行政长官不得为政党人士;行政长官依照《基本法》第四十三、第四十八至第五十一、第五十九、第六十、第七十四、第八十八、第八十九条等掌握着特区主要权力,其中,第四十九至第五十一条专门针对与立法的关系;立法会地区直接选举采取大选区与比例代表制,进一步降低立法会大党的压力。(15)