随着中国经济转轨进程的深入，特别是进入21世纪以来，中国的腐败问题十分严峻。有数据表明，我国大约4%～8%的国民生产总值是被腐败消除了，而且其严重性至今还没有出现减弱的趋势。在全球反腐败组织“透明国际”（Transparency International，TI）发布的清廉指数（Corruption Perceptions Index，CPI）排行榜上，中国内地的排名从2003年的第66位下降到2013年的第80位。党的十八大将反腐败提到了前所未有的高度，明确提出“反腐败问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国”。十八大以后，“打虎拍蝇”强势有力，反腐风暴在规模、密集程度、深入性方面均呈现出前所未有的高强态势。两年多时间里，已有80多名省部级及以上官员落马，十余万党员干部受处分；除了党政系统，反腐风暴还深入到国企、军队、高校等领域。在如此高压态势下，仍然有一些党员干部不收手，甚至变本加厉，有些地方甚至出现“塌方式腐败”，由此可以看到反腐败任务的严峻性和反腐败斗争的长期化、复杂化、艰巨化。 反腐败是一项巨大的社会系统性工程，坚持治标式的高压打击惩处腐败是必要的，特别是在腐败非常严重的情形下，但是建立一个科学完整的腐败预防和惩治体系，用制度管住权力，切实形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效机制，进而使反腐败常态化、长效化，才是反腐败的根本。“透明国际”在2000年提出“国家廉政体系”（National Integrity System，NIS）的反腐败战略，得到世界范围内的认可。Pope认为，NIS由支撑廉政体系的若干个“支柱”（pillar）和保障“支柱”发挥功能的核心规则（rule）所构成。NIS代替那种孤立的制度（如司法等专门机关）或孤立的规则和实践（如刑法），设计一个综合性制度来审视廉政体系内在相关性、内在依赖性和整体有效性，建立反腐的统一战线。 “国家廉政体系”有效发挥作用的关键在于各个组成部分缺一不可、相互依存，产生综合治理效果。NIS的目的就是要建设这些“支柱”（pillar）并尽可能平衡各个“支柱”之间支撑力的差异，进而保证“国家廉政体系”的整体稳定。廉政体系的每一个“支柱”都要发挥应有的作用，任何一个“支柱”的缺失或弱化都会增加其他廉政“支柱”的负担，都会削弱反腐败的效果。国家审计是“国家廉政体系”中的一根重要“支柱”，国家审计的反腐功能既体现在查处和惩治上，也表现在预防和阻止上，它凸显的是制度因素在反腐败体系中的重要作用，应该说，如果能把审计机关的反腐败作用真正落到实处，预防和惩治相结合的“国家廉政体系”的反腐败效果就会大大增强。 近些年来，国家审计也一直在探索参与腐败治理的有效路径，审计结果公告制度、经济责任审计制度等都是积极的改革，但效果不尽如人意，与社会公众的期望存在较大的距离。究其原因，其中之一是我们对国家审计参与腐败治理的基本理论缺乏深入的探讨，在认识上是模糊不清的，也就无法指导国家审计反腐败的实践活动。本文基于“国家廉政体系”视角探索国家审计在我国腐败治理中的角色、功能定位及其影响因素，旨在为“国家廉政体系”反腐败战略下国家审计发挥更大反腐败功能提供理论指导。 二、国家审计是我国“国家廉政体系”的重要组成部分 “国家廉政体系”最早在1998年由“透明国际”（TI）主席Ibrahim Seushi提出，它由8个要素组成，要素之间相互依托，任何一个要素的缺失或弱化都会增加其他廉政“支柱”的负担。这些机构包括政治意愿（political will）、行政改革（administrative reform）、“看门狗”机构（watch dogs）、议会（parliaments）、公众意识/参与（public awareness/involvement）、司法机构（judiciary）、媒体（media）、私人部门（private sector）。 Pope进一步发展了NIS模式，按照他的设想，NIS犹如一个希腊神庙（见图1），在庙的顶部有三个圆球，即生活质量（quality of life）、法治（rule of law）和可持续发展（sustainable development），国家的廉政就像一个屋顶，支撑着生活质量、法治和可持续发展三大目标。神庙大厦有11根制度“支柱”支撑，这些制度“支柱”由机构和规则构成：立法机构（legislature）必须通过自由而公正的选举产生；行政机关（executive）需要拥有解决利益冲突的规则；司法机关（judiciary）要独立；审计总长（auditor-general）可以审计所有公共账目并公开发布审计报告；公务员制度（public service）需要拥有高标准的公共服务道德准则；议会监察专员（ombudsman）拥有不良行政行为处理权；反腐败机构和监督机构（watchdog agencies）拥有可执行且得到严格执行的法律；新闻媒体（media）能够自由获取公共信息；公民社会（civil society）拥有言论自由；私有部门（private sector）要鼓励公平竞争；国际行动者（international actors）可以提供有效的法律或司法协助。这座廉政神庙的地基是公民的廉洁意识（public awareness）和社会的廉洁价值观（society's values）。11根“支柱”相互依存，假如“支柱”之间的支撑力差异较大，生活质量、法治和可持续发展三大目标就很难实现，甚至神庙也将会坍塌。如果公民对腐败漠不关心或者整个社会普遍缺少廉政意识，大厦就会出现“地基不牢，地动山摇”的局面。
