“理论在一个国家实现的程度，总是取决于理论满足这个国家的需要的程度。”①我国审计机关成立之初，审计职能主要定位在查错纠弊，后来提出审计是公共资金、国有资产的守护者，进而认识到审计是民主法治的产物和推进民主法治的工具，是国家治理大系统中的一个“免疫系统”。这是在不同历史发展阶段、从不同角度认识国家审计的职能作用所作出的概括和总结。这些认识对于促进我国审计工作更好地适应经济社会发展需要，推动我国审计实践不断向前，起到了积极作用。党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。十八届四中全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。那么，国家审计在其中承担什么任务？职能是什么？实现职能的方式是什么？审计工作未来的着力点是什么？这些问题都是在新的历史阶段充分发挥国家审计职能作用须深入研究的。关于国家审计与国家治理的关系，笔者在《论国家治理与国家审计》②一文中已有所论述。在此基础上，本文对国家审计在推进国家治理体系和治理能力现代化中的职能作用作进一步的研究探讨。 一、制度基础：国家审计在国家治理中的职能作用 职能是指人、事物、机构应有的作用或功能。研究一个组织的职能，就是要考察其在整个社会发展和治理体系中所处的地位，具有什么样的作用或功能。社会的发展要求国家审计作为国家治理体系中一个具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，发挥国家治理基石和重要保障的作用。一般而言，“基石”是指作为建筑物基础的石头，通常比作事物的支撑基础或中坚力量，具有稳固性、有足够的承载力、抗变异变形等基本特质。我们这里讲国家审计是国家治理的基石和重要保障，并非唯一性，也非排他性，而是基于对国家审计的制度属性、运行方式和所发挥作用分析得出的。具体可从以下几个方面理解： （一）国家审计是国家治理体系中的一项基础性制度安排③ 国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。从政治学角度分析，治理体系就是关于国家权力结构的配置，即规范权力运行、管理国家并维护公共秩序的一系列制度安排；治理能力则体现在国家权力的运行过程中，即运用国家制度来管理社会各方面事务的能力。在上述两方面，国家审计具有特殊地位并发挥重要作用：一方面，作为国家权力体系的重要组成部分，可以发挥有效制衡机制的作用；另一方面，通过发挥“预防、揭示、抵御”功能，能够全方位提高国家权力运行的成效。依据和运用制度来治理经济社会各项事务，是现代化国家治理的重要特征和本质要求。国家审计也是国家治理体系中的一项制度，而且国家审计的制度属性及角色分工，决定了其处于国家治理的基石和重要保障的位置。 第一，国家审计是宪法这一国家根本大法确立的制度安排，在法律地位上体现出其稳固性、强制性和权威性。“法令行则国治，法令弛则国乱。”④法治就是依据法律实施的国家治理，是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托。从职权法定的角度理解，国家审计是国家治理的基石主要基于三个方面：首先，国家审计的职责和地位是由效力最高的宪法文本固定下来的。世界上大多数国家都将国家审计写入宪法，赋予了国家审计更为超然的宪法地位。其次，国家审计是法治精神的重要体现和依法执政、依法行政的重要承载，国家审计制度是国家法治体系的组成部分，审计法制建设是国家法制建设的重要内容。审计监督权是宪法确立的，审计的依据、程序和标准都是法定的，必须坚持客观公正地依法审计。纵观世界各国发展历史，审计能很好发挥作用的国家，其法治化程度通常也比较高，国家治理的水准也比较高，反之亦然。再次，国家审计要为维护和促进法治发挥应有作用。审计通过监督法律法规贯彻执行情况，依法严肃查处各种财经违法违纪问题，维护法律的权威和尊严，确保经济社会在法治化轨道上运行发展；通过深入分析现行法律法规执行中存在的漏洞和问题，提出立改废释的审计建议，促进法治体系完善。所以，国家审计属于基础性制度范畴具有坚实的法律基础，是法定的、稳定的和长期的。 第二，国家审计是国家治理体系健康运行的一个内生“免疫系统”，⑤能够防止权力滥用和治理失效，这在功能上体现出其抗变异变形的特点。首先，国家审计是国家治理内生演化的结果。这种内生性主要体现为“国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向，国家治理的模式决定了国家审计的制度形态”，⑥国家审计内嵌于国家治理的体制机制各个层面，为构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系提供重要基础。其次，国家审计通过跟踪监督公共资金和公共权力的运行，不仅能够防止权力滥用，还可能及时查明各项治理政策和决策落实情况，为决策部门提供客观、翔实、可靠的信息，促进各项决策部署在政策取向上相互配合，在实施过程中相互促进，在实际成效上相得益彰，最大程度地发挥好治理的整体合力和综合成效。再次，国家审计可以有效增强国家治理系统的“免疫力”。国家审计独有的预防、揭示和抵御功能，能够预警和预防经济社会运行中的风险隐患，能够反映真实情况和揭示存在问题，能够通过促进健全制度、完善体制、规范机制来抵御经济社会运行中的各种“病害”，推动经济社会全面协调可持续发展。
