近代北京城市土地管理制度演变　　

      中图分类号：F299.27 文献标识码：A 文章编号：1005-1309(2015)07-0097-009

      一、近代北京的城市化及其对土地产权及使用管理制度的影响

      (一)近代北京的城市化

      1.城市人口的变化

      北京城市人口，从清初至中期是持续而缓慢增长的，但至咸丰三年(1853年)人口总数减少11万，至1908年根据统计人口数为705604人，1911年为783053人①，较之乾隆末年的人口数要少，这和清后期的战乱有关。从民国1912年到1927年，人口稳定增长，其中增长有反复(见表1)。

      

      2.城市用地规模的变化

      清代，北京城市土地范围62平方公里，至清末民国开始，随着城市的改建及工商业的逐渐兴起，市区面积逐渐扩大，从图1可看出，从清至1947年市区面积有了较为显著的增长。

      

      资料来源：鲁奇、战金艳、任国柱：《北京近百年城市用地变化与相关社会人文因素简论》，载《地理研究》第20卷第16期(2001年12月)，第689页。

      另外，方修琦等人研究表明至1913年北京城的城市核心区面积约47.1平方公里，城乡过渡带面积为35.3平方公里，1913-1955年间，城市核心区平均每年向外扩展0.2平方公里②，尽管缓慢，但也表明城市用地面积的扩张。

      (二)对土地产权及使用管理制度的影响

      1.城市房地交易频繁，客观上需要规范化的管理

      尽管北京的城市化与上海等城市相比是缓慢进行的，但仍可从相关的税收和地价变化中看出城市的房地交易的增多。表2表明自民国元年至十七年契税税率变动并不大甚至还呈减少趋势，但从征收的契税数目来看，数目逐年激增，说明这个期间房地交易的频繁。

      房地交易的频繁和土地价格的上涨，既反映了城市化的趋势，也产生了对房地交易进行管理，减少交易风险的需求。

      

      2.城市的扩张和城市规划的展开，客观上需要相应的法规制度

      民国初期，随着一些城市空间改造项目的展开，如道路的修建、城门的改造、商业区的规划等，所遇到的一些问题，如房地的征收、区域的规划、空间的测量等都需要有明确的规定，一些城市土地管理方面的法规和规定也陆续制定出来。主要包括有：

      关于土地测量、征收、放领的规定。在《京都市政汇览》中，关于城市土地的测量、征用等均有市政公所实施的规定记载，而且还颁布了《征地暂行规定》和土地标租放领规定。

      关于房地交易管理的规定。在进行土地整理中，市政公所关于房地的登记、转移也在1918年的《关于市内房地转移事项的规定》进行了专项规定。

      

      二、传统的北京城市土地产权管理制度

      传统城市土地管理的内容主要涉及两个方面：一方面是对于土地产权的管理，一方面是对于土地税赋的管理，主要体现在税契上。

      就土地产权管理而言，清朝实施旗民分治，内城为皇宫和八旗驻地，归步军统领衙门左右两翼管辖，民人(包括汉人及其他少数民族)不得居住内城。外城(亦称南城)分为五城十坊，为民人居住地，归顺天府(大兴县、宛平县)管理，但顺天府不能过问内城事务，步军统领衙门可以管理外城事务。在这样的管理方式下，清政府对北京的房地交易的管理也因旗、民不同而不同。即承认汉族百姓住房为私有财产，允许其自由买卖，由大兴县、宛平县办理民房买卖手续，收缴税契，旗房则被视为国有财产，禁止买卖，以左右两翼统领衙门管理。

      (一)房地契约管理

      1.民人的房地契约

      清代房契官文书以契尾为主，同时辅以示文或条款。近代晚清时期所使用的示文内容如下：凡民间置买田房成交后，该牙眼同填写官发契稿，催令依限纳税，如有私相买卖，不经该牙，希图漏税者，该牙查明禀报，以凭按例究办，须至稿者。契尾是指官府投税后获得的契税单证，粘连于契约尾部，作为原契约已经纳税的合法凭证。

      2.旗人的房地契约

      由于旗人对旗地和旗房没有所有权，房屋和土地是禁止买卖的，所以顺治、康熙两朝的契约都是白契。至雍正元年(1723年)确立了八旗税契制度，始有红契。主管机构为户部，由户部在八旗左右翼分设税关，任用钦差大臣各一人进行征收。民国初，改由左右翼牲税征收局主管，至1915年成立监督京师税务左右翼公署方规定：凡城内及关厢契税，不分旗人民人统由公署主管，大、宛两县只征城外契税。这样，旗人、民人的契税才统一征收。从税契的内容和格式上看，旗契和民契不同，旗契均为满汉文书写，所有旗契一律不粘契尾。