中图分类号：D921.9 文献标志码：A 文章编号：2095-9915(2015)04-0038-08 DOI:10.16387/j.cnki.42-1867/c.2015.04.007 香港基本法颁布已经25周年，其实施也已18年，在它所确立的法治轨道上香港的“一国两制”实践取得了伟大的成就，但是从其制定、颁布到实施的近30年时间当中却又始终伴随着各种争议和批评，尤其是近些年来围绕着政制发展问题更将基本法推向了社会的最前台，陷入到舆论的漩涡，并且在一定程度上造成了政治的激进、社会的分化以及经济的迟滞。香港一向以法治著称于世界，标榜为其核心价值，但是按照基本法所规定的香港政制发展道路却并不平坦，这已成为香港社会的一个新的重大悖论。在纪念基本法和香港基本法在轨道上即将实现行政长官普选的重要历史节点，重新回到基本法文本以及在基本法文本基础上所衍生出的“泛基本法”文本集合上，对于认清这些历史过节、总结基本法的实施经验和寻找香港政制发展的可能出路都大有裨益。 一、基本法与政制发展关系 从回归以来基本法的实施过程来看，有关政制发展的条文实施内容变动最大、解释最多、解释时间最长、社会争论也最为激烈。从另一角度来看，基本法中关于香港政制发展的相关规定，却最能代表“一国两制”方针政策的特征。具体而言： 第一，基本法中关于政制发展的具体条文充分体现了该法的独创性和优越性。基本法中有关香港政制发展的条文，主要表现在香港特区行政长官和立法会的具体产生办法上。这些条文在基本法中具有如下特点：一是涉及文字最多，不仅包括第45条和68条，还包括附件一和附件二。二是无论行政长官和立法会，都同时规定了两种选举模式(这种情况在立法史十分罕见)，一种回归后适用(行政长官的选举委员会选举模式，立法会的功能界别选举和地区直选模式)，另一种未来适用(行政长官和立法会最终都达致普选的目标)。两种选举模式有明显的演进性和替代性，不能同时并存。三是基本法在政制发展上的两种选举模式的规定，是中央对“一国两制、港人治港、高度自治”方针的高度制度自信，是“一国两制”方针的核心要素，充分体现了“一国两制”和基本法的独创性和优越性。 第二，香港的政制发展既是基本法所明文规定的港人的法定义务，也是中央对特区的政治承诺，深刻体现了中国共产党治国理政的群众观念和实践特色。香港近代经历了150多年的殖民统治历史，其政治毫无民主可言。为了在香港回归祖国以后，赋予港人最大程度的政治参与途径和参政议政权利，中央超越了《中英联合声明》的规定，在基本法中超前规定了香港行政长官和立法会最终达致普选目标的内容。基本法颁布并在香港实施以后，“双普选”就成为港人的法定义务，中央也一以贯之，坚持在符合香港实际和循序渐进原则上推进香港的政制发展。因此，“双普选”问题不仅仅是一个法律任务和法律问题，还关系到中英两国之间的政治理念和社会主义、资本主义两大制度的优势对比，因此也是一个重要的政治问题。基本法关于政制发展的条文规定，就是政治问题法律化的最佳转化。通过基本法的法律规定，中央所创制的远远优越于英国殖民统治体制的香港政制发展路径就可以实现，中国共产党所长期奉行的人民民主和以实践为基础的辩证唯物主义与历史唯物主义指导思想也可以通过“双普选”制度的构建体现出来。 第三，回归后香港政制发展在基本法所确立的法治轨道上得到有序推进。香港回归后，基本法正式得到实施，中央坚持遵照基本法的规定，坚定不移推进香港民主发展进程，使香港政制发展不断走向新台阶，到目前“双普选”目标呼之欲出。在行政长官选举方面，中央推动实现了两大进展：一是不断扩大选举委员会的委员人数，提高行政长官选举的民主成分。香港第一任行政长官由400名选举委员会委员选出，第二、三任行政长官由800名选举委员会委员选出，第四任行政长官由1200名选举委员会委员选出，选举委员会的“广泛代表性”不断提高，行政长官选举的民主成分也相应提高。二是全国人大常委会2007年通过的“12.29决定”和2014年通过的“8.31决定”，不仅为香港的政制发展最终实现(即“双普选”)规定了时间表和路线图，还对行政长官普选制度的核心要素作了规定，使得行政长官普选制度更加具有合宪性、民主性、正当性、稳健性等优点。[1]目前，行政长官普选的政改方案正处于“五步曲”中的第三步——由立法会表决通过的关键时刻，中央和香港广大市民都希望方案的顺利通过，在2017年香港500万选民得以一人一票选出行政长官，由此基本法所规定的行政长官普选的法律任务可告完成。在此基础上，基本法所规定的立法会普选任务也有望在2020年实现。 二、基本法对政制发展的文本规定及其法律拓展 香港基本法颁布实施以来，以该法文本为核心已经逐渐形成了一个“泛基本法”的文本集合，虽然载体、形式不同，但是所发挥的法律效力与基本法基本无异。之所以将这样一个法律文本集合称为“泛基本法”，而不是“基本法法律体系”，主要是考虑后者可能包括香港特区内部的所有法律类型，因为它们都在基本法之下，都不能与基本法相抵触，共同为“一国两制”在香港的实践提供法律保障。这一“泛基本法”的文本集合在香港政制发展问题上，表现得最为突出，因为围绕着基本法的正式文本，逐渐衍生出了多种类型的法律文本，数量之多、时间跨度之长、社会关注度之高，其他条文无出其右者。 关于香港政制发展的核心条文，就是基本法的正文，主要是第四章的第45条和第68条，前者规范行政长官的产生问题，后者规范立法会的产生问题。这两条不仅规定了香港特区行政长官和立法会选举产生的问题，还规定了未来都达致普选的目标，由此产生了从未普选到开始普选的政制发展问题。 应该说，在基本法的正式文本当中，就存在着对某些条文的解释问题。也就是说，基本法中对某一问题的规定，既有相对宽泛、抽象的条文，还有对这一相对宽泛、抽象条文的解释。就政制发展相关条文的规定而言，第45条和第68条是规定香港特区行政长官和立法会要通过选举产生，而如何选举的问题，则分别放在了附件一和附件二的条文规定当中；第45条和第68条还同时规定了行政长官和立法会未来达致普选的目标，那么如何达致普选，附件一和附件二也较为隐晦地给出了时间和路径。因此，就在基本法的正式文本当中，附件一就是对第45条的解释，附件二就是对第68条的解释，毫无疑问，二者的法律效力是完全一致的。
