准确把握机构编制审计的主要内容 机构编制审计应主要关注：一是机构编制有关重大决策部署和制度贯彻落实情况，主要围绕权力运行和职责履行，审查政府职能转变和机构改革、行政审批制度改革等决策部署贯彻落实，以及行政权力清单制度落实情况等；二是机构管理和执行情况，主要审查是否存在未按部门“三定”方案和机构编制批复文件设置机构、擅自提高机构规格行为等；三是编制使用和管理情况，主要审查是否存在超职数和超机构规格配备领导干部、虚报冒领财政资金行为等；四是用编进入管理规定执行情况，主要审查是否存在超编进人、违反机构编制实名制管理规定行为等。 机构编制审计的难点 （一）机构编制法律的滞后性 当前机构编制管理的法制化、规范化进程相对滞后，使得机构编制管理部门的行政行为更多的是体现上级领导的意图。由于简明、扼要、规范的机构编制法律法规的缺位，机构改革基本上都是靠行政手段来推行的，因此，不可避免地在机构编制管理上打下人为因素的印记。此外，机构编制管理的内容、原则、责任界定等尚不够明确具体，许多重要的机构编制问题，如调整职能、增减机构、审批编制等都缺乏相应的法律“准绳”，这些都给审计工作带来不小挑战。 （二）机构编制管理的灵活性 当前，机构编制管理没有细化、完善、刚性的标准，地方在审批机构编制时主要是依据上级文件的精神，参考上级部门或周边地区的做法，在执行的过程中经常出现“灵活处理”的情况。而对于历史形成的问题，本着实事求是的精神，也经常要灵活处理。如超职数配备领导问题，按照组织部门的有关规定，军转干部首次任职、机构改革、政府换届等原因造成的干部超职数，暂时不需要清理。又如前些年部分省曾将成立副处级事业单位的审批权下放给（地）市，当时审批成立的副处级事业单位不能算是违规，只能逐步规范。再如党委、人大、政协、群团组织等序列的编制管理尚无减编控编的明确要求，还存在新增的工勤人员编制情况，等等。 （三）机构编制信息的保密性和数据的碎片化 目前一些地方正在建设机构编制实名制系统管理平台，但机构编制、组织人事、财政预算等数据交叉复核共享和综合约束机制仍未完善，而且个别地方以涉密为由拒绝提供全面完整的机构编制信息，核实机构编制数据的准确性需要较大的工作量。 审计重点及其审计方法 （一）越权设置机构情况审计 1.审计应关注超越权限或限额设立机构，擅自撤并机构、提高机构规格或者变更机构性质的问题。根据现行机构编制管理规定，副处（科）级以上行政事业单位的设立、撤销、变更、合并均需省（市）级机构编制管理部门审批，因此未取得省（市）级机构编制管理部门批复文件的处（科）级单位，其设立变更均属违规操作。 2.审计应关注通过假“合署”、假“挂牌”等方式变相增设机构情况。机构合署一般设一个党组，可分别配置两套行政领导班子、两个正职行政领导（也可兼任），人员、资源、职能均统一调度。机构“挂牌”则指同一机构同时具有多个名称，对外表现为多种身份，而领导班子只按一套配置，有关成员可兼“挂牌子”单位的职务，人员、资源、职能等均为单一体系。不符合上述要件的“合署”“挂牌”往往就是超越权限或限额设立机构，甚至超编制安排领导职数。 3.审计应关注以“不定级别”等迂回方式变相越权增设机构或提高机构规格的情况。近期的审计实践中发现，一些地方在新设机构或重新核定机构规格时，刻意将机构级别模糊化，将机构定为“不定级别”机构，实际上却按照处级单位规格配备领导班子和内设机构，以规避机构设置审批权限的规定。还有的地方往往一边先行按照高一级别规格操作，一边争取上级机构编制部门的审批，待审批通过时顺理成章“转正”，若未能取得省批准也以既成事实方式长期存在下去。 （二）其他违反机构设置管理规定情况审计 1.审计应关注违反事业单位分类改革精神，违规新设承担行政职能的事业单位和生产经营性事业单位的情况。事业单位一般应从事教科文卫等公共服务，并带有专业技术性内容。推行多年的事业单位分类改革，强化了事业单位的公益属性，承担行政职能的事业单位应逐步转为行政机构，从事生产经营的事业单位应逐步转为企业，不得新设行政性或经营性事业单位。但目前违规新设行政性或经营性事业单位的情况仍较为普遍，如各类开发区、高新区遍地开花地，由于行政编制有限，部分地方违规将各类开发区管委会及其下属行政性机构定为事业单位，混用大量事业编制。又如部分地方将事业单位的机构编制作为招商引资的筹码，将与各高校院所共建成立的经营性科研创新平台，定为经费自筹类事业单位，有的还核定一定数量的事业编制。 2.审计应关注未实际履行职能的空壳单位是否及时清理。“易增不易减、能设不能消”是机构编制管理中常被诟病的问题。一些地方的个别单位长期未实际履行职能却未被清理，带来许多管理漏洞：如主管部门为“空壳”单位申请预算弥补自身经费不足，“吃空饷”的情况仍然一定程度上存在；有的甚至机构职能已完成或撤销，但机构仍然存在，人员编制也未收回，而使其成为“养闲人”的地方等。 3.审计应关注议事协调机构膨胀及实体化的问题。议事协调机构，是指为了完成某项特殊性或临时性任务而设立的跨部门的协调机构。当前各类议事协调机构过多、过滥，一些地方领导兼职的各类协调机构多达数十上百个，造成会议多、文件多、检查多、扯皮多，反而降低行政效率。审计应督促议事协调机构的精简清理，遏制其实体化的倾向。根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等规定，县级以上地方各级人民政府的议事协调机构不单独设立办事机构，不单独确定编制，所需要的编制由承担具体工作的行政机构解决；可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设议事协调机构。为办理一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构，应当明确其撤销的条件和期限。
