一、公共预算审计监督的法治基础 在现代社会，宪政或程序化民主的体制是分权制衡的最佳选择，也是我们孜孜追求的现实目标。在公共财政视野下，公共预算审计监督法律体系所确立的一系列法律规则和制度规范，是衡量公共预算审计监督合法性的重要标准。而公共预算审计监督的宪政理论和法律依据，则构成了预算监督稳健运行的法治基础。 （一）公共预算审计监督的宪政理论 审计作为宪法组织架构的一种装置，蕴含着重要的宪法功能。在现代民主国家，审计监督是建立一个廉洁政府的有力工具，其通过揭露、制止等手段，实现权力机关之间的相互制衡，以保证财政资源有效、公平的使用和各种经济责任的正确履行。传统上，预算是对公共财政的一种事前监督，而审计监督则是对公共财政的一种事后监督。但从某种程度上说，预算与审计监督是一种唇齿相依的关系，两者的共同作用才能保证公共财政的良性运行。比较世界各国的审计监督制度实际上就是在分析其宪法体制，因为世界各国的审计监督制度都附属于本国的宪政体制中，而宪政的实质不过是国家权力的不同部分之间的对抗妥协机制，财政因素在宪政的起源过程中恰好担当了对抗与妥协的关键媒介物。同时，有宪法的政治，是宪政最表面的一层，法律意义上的宪法作为最合乎理性的现代政治形式，而这种形式将成为法制度支撑的坚实基础。虽然审计监督制度在各国的宪法或法律中的规定不尽相同，但它是一国政体的外在表现形式，是国家权力之间不断达成妥协与平衡的体现。审计监督制度载入宪法，与宪法相结合，是宪法思想在公共财政领域的重要突破。此外，公共受托经济责任是现代国家审计理论中最关键、最基本的一个概念，而审计监督通常是伴随着公共受托经济责任的产生而产生的。以公共受托经济责任为基石的审计监督契合人民主权、权力制约的宪政机理。在现代民主社会中，政府与公民本质上是一种契约关系和委托——受托关系。政府这个受托者拥有公共预算资金的分配权力，导致容易滋生权力的滥用和腐败问题，而实际上公共预算资金是属于公民的，公民为了让受托人按照受托要求经管公共资源，有必要专门设立一个独立于政府的监督机构来对政府的受托经济责任进行审查监督，以维护社会公众的合法权益。从某种意义上说，审计监督实际上就是对政府财政权力的监督，其有效的运作是宪政得以实现的制度保障。 （二）公共预算审计监督的宪法依据 我国的审计制度产生于西周时代。秦、汉时期，诸侯各国制定和颁布了许多与审计有关的律法，其中以秦朝的《秦律》和《效律》最具代表性，从而使审计与法律相联系，初步建立了我国的审计监督法律制度。辛亥革命以后，孙中山先生继承了我国的政治遗产，发明了五权宪法，并在国务院下设“中央审计部”，各省设“审计分部”，隶属于监察院。从新中国成立初期到20世纪50年代中期，审计监督是寓于财政、财务和监察工作之中的，由财政、监察等部门负责财政预算决算的审查和预算执行的监督，检查和处理各部门、各单位违反财经纪律等问题。1982年的宪法修正，首次在《宪法》上明确规定国家建立审计机关，实行审计监督制度。这是我国实行审计监督制度最重要的法律依据。《宪法》第91条规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”《宪法》第109条规定：“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”此外，《宪法》第62条、第63条、第67条、第80条还规定了审计长的任免。《宪法》不仅确立了审计监督的法律地位，而且还规定了审计监督的领导体制、监督任务及其工作原则，从而为我国审计监督法律制度的建设提供了宪法依据。 （三）公共预算审计监督的法律依据 1994年颁布实施并在2006年新修订的《中华人民共和国审计法》进一步完善了审计监督法律制度。《审计法》是根据《宪法》的规定，以强化国家审计监督为目标，在借鉴国外审计监督法律制度优秀经验的基础上制定出来的一部具有中国特色的法律。《审计法》是《宪法》的实施法，在规范国家审计监督制度方面是仅次于宪法的国家法律，为我国的审计监督提供了重要的法律依据。《审计法》不仅对审计监督的基本原则、审计机关和审计人员、审计机关职责、审计机关权限、审计程序、法律责任等做了全面规定，还在审计监督领域取得了重大突破。一方面，《审计法》明确规定了审计机关要对本级人民政府的预算执行情况进行审计，并且要受政府委托向人大常委会报告审计结果，这有利于把审计工作纳入人大监督的范围，解决长期以来我国同级审计机关不能审计同级财政的问题。另一方面，《审计法》第29条规定：“依法属于审计机关审计监督对象的单位，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度：其内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监督。”第30条规定：“社会审计机构审计的单位依法属于审计机关审计监督对象的，审计机关按照国务院的规定，有权对该社会审计机构出具的相关审计报告进行核查。”这不仅有利于审计监督机关抓住审计重点，促进政府及其有关部门正确履行法定职责，还有利于进一步规范政府审计监督与内部审计、社会审计的关系，以促进我国审计监督事业的长远发展。 二、我国公共预算审计监督立法现状的审视 公共预算审计监督立法的改革有助于重新塑造国家的制度治理和政治文化。近年来，随着我国公共财政体制的改革和完善，公共预算审计监督的立法在促进宏观经济发展、发挥公共财政资源的使用效益方面取得了一定的进步，但与发达国家相比，我国公共预算审计监督的立法还存在以下不足之处。 （一）《宪法》的不足之处 公共财政的宪政应当立足于宪法，站在宪政的高度。如果人们确实把预算过程当做实施宪法的各项基本原则的枢纽和常规场合，就必须赋予预算制度在宪法文本中以战略要冲地位。否则，宪法预算制度没有能力履行其繁重的任务。由此可见，一国的《宪法》对预算的立法、执法和监督作出规定，是公共预算法治化的标志。目前，我国《宪法》只是对于立法机关的预算监督做出了原则性的规定，但是对于公共预算的审计监督却没有以根本法的形式来确立其地位，不利于从宪法的高度来确立公共预算审计监督的独立性和权威性。目前，美国设有审计总署作为专门的审计监督部门，英国在国会下设国家审计署来作为专门的审计监督机构，而在我国，审计部门是隶属于行政体制的，在本质上属于政府的内部预算审计监督机构，这就使我国的审计部门处于一个十分尴尬的境地，存在自身无法克服的局限性。
