一、正确认识审计理论研究的形势 近些年来，党中央国务院对审计工作高度重视。在审计署党组的正确领导下、在全国各级审计干部的共同努力下，审计工作得到了长足的发展，取得了很大的成绩，在国家经济政治生活中发挥着重要的作用，也越来越多地受到社会各方面的关注。正如有些同志谈到的，目前我们的审计工作处在历史上最好的时期。我们的审计工作发展很快，迫切需要我们对审计实践进行理论总结。今后审计工作的深入发展也迫切需要审计理论的指导：审计工作在国家治理中处于一个什么样的地位、能够发挥什么样的作用、审计目标如何确定、审计内容如何来拓展、审计制度怎样进一步完善、审计方法怎样进一步创新等等，都是需要进行研究和解释的问题，但我们的审计理论研究还相对滞后。这一点刘家义审计长过去也曾经批评过。从审计工作全局角度看，审计理论研究还不能完全适应审计实践的需要。由于忙于审计业务，我们对审计理论研究用的精力不够，下的功夫不多，导致了审计理论研究不能够和审计实践同步发展。有一些同志，包括审计系统内、外的，至今对审计的认识还存在较大差异，需要我们通过深化审计理论研究来进一步统一思想、提高认识、明确方向。以对审计本质的认识为例，这么多年大家对审计本质的认识很多，但到底怎样才能真正地、比较准确地把握审计的本质，我们的同志都不是很清楚。我最近参加了一个高校教授座谈会，发现大家对审计的认识、对审计本质的认识也是千差万别的。再比如对审计范围的认识，一些部门和单位认为审计机关开展宏观政策执行情况审计以及审计在反腐败中的作用，超出了审计机关的职责范围，这些都反映了社会对审计职责和定位存在不同看法，需要通过审计理论研究加以解决。 二、以国家治理理论指导审计理论研究 如何深化审计理论研究？我认为，当前非常重要的一点，就是必须以国家治理理论为基础，深化审计理论研究。党的十八大提出，要全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力的现代化。刘家义审计长于2011年7月在中国审计学会第三次理事论坛上，提出了国家审计和国家治理的关系这样一系列的观点。他提出，国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向，国家治理的模式决定了国家审计的制度形态。近几年，国家审计与国家治理的问题也得到了进一步研究，取得了不少成果。但就我们目前取得的研究成果和对这一问题的认识来说，还不到位，或者说，还有待进一步深化，主要的问题在于我们对国家治理的内涵还没有一个全面的把握，到底国家治理是什么，应该从什么样的角度来看待国家治理，这是我们首先要认识清楚的，在这一基础上我们再来认真研究和回答国家审计在国家治理这个大系统当中处于什么样的地位、发挥什么样的作用等问题。审计理论界目前对这些问题的研究还只是停留在总体概念的阐述，缺乏深入的理论分析，这是不够的，还需要进一步深化。 研究国家治理，首先要了解国家的产生。按照马克思主义的观点，国家是社会发展到一定阶段的产物。当社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面，即不同的阶级或不同的利益集团的时候，为了使这些利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会毁灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量来缓和冲突，把冲突保持在“秩序”的范围内，这一力量就是国家。所以说国家是在社会当中产生、又凌驾于社会之上的一个产物。国家最初的职能，就是调节或者调和社会矛盾。在过去，为了调和社会矛盾，需要有国家机器，包括军队、警察、监狱，也要求有财政提供财力的保障，因此过去有财政的国家分配论。近代以来，国家职能得到发展。从亚当·斯密把国家作为“守夜人”这一角色，到凯恩斯主义实行国家干预经济、进行宏观调节，我们对国家的认识有了发展。在当代中国，我们国家是中国特色社会主义国家，其特点、职能是什么呢？要回答这一问题，需要进一步深入地分析研究中国的政治制度、经济制度。要从政治层面把握坚持党的领导的必要性和实现方式，包括人民代表大会制度、政治协商制度、民族区域自治制度、农村基层村民自治制度，以及依法治国、社会主义民主的内涵。我们还要从经济层面来把握中国的国家职能特色。由于我国实行以公有制为主体，多种经济成分共同发展所有制形式，对公共资金、国有资产、国有资源的管理、监督就成为审计机关的重要任务。 我们研究国家治理，要在国家的一般定义的基础上综合考虑我国国家职能各方面具体的特点，全方位把握国家治理的含义和一般框架。比如说，一般的国家治理包括决策、执行、监督三大系统。其中的监督包括司法监督、审计监督、舆论监督、行政监督等等。我们可以从国家治理的一般框架来观察，审计处于一个什么样的地位，监督对象是什么，在这个监督系统中，审计的职责是什么，又是如何组织实施的。我们还可以从国家治理的法律体系来观察。宪法和其他的各项法律，包括审计法、预算法等，构成了审计法律规范体系，在这当中对审计有什么样的规定。我们还可以从国家治理的组织结构上观察。我们国家治理结构有党的系统、人大系统、政府系统（实际上国外政府系统是包括立法机构的），还有政协。在这样的组织结构中，按照目前的宪法规定，审计机关列在行政序列，是政府的一个组成部门。我认为这只是一种形式划分。实际上，无论从法律规定的审计职责权限上看，还是从审计实际工作的情况来看，我国的审计监督已经超出了行政监督的范畴。近年来，我国审计机关对有关党派机构的公共资金使用也进行了监督，对中央一些党的机构也都进行了审计，包括2008年对特殊党费的审计。我们还曾对全国人大、政协办公厅进行过审计，这些都已经超出了行政监督的范围。审计现在虽然列在行政序列，但其工作范围已超出行政监督的范围。所以党的十八届四中全会关于全面依法治国的决定，就把审计监督与行政监督并列，这是十分正确的。由此我还想到审计机关是不是应该列入行政诉讼法调节的范围，这也是一个需要研究的问题。我们要从一个总的结构角度来研究国家审计，从组织结构比较、不同角度上研究审计在国家治理中处于什么样的地位、能够发挥什么样的作用。
