[中圖分類號]D912.1 [文獻標識碼]A [文章編號]0874-1824(2015)02-0045-10 一、引言 許可，就其基本的含義而言，是指政府為了保護公共利益或公共安全，對特定實體或個人進行審查或考核，對於通過審查或考核的，允許其進入某一行業或從事某項活動，否則即被排除於該行業或活動之外。①許可有多種表現方式，諸如允許、核准、認可、資格審查、頒發許可證或執照等。由於許可制度通常由行政機關執行，所以這一制度在中國內地被直接稱為行政許可。 許可制度在世界博彩業應用廣泛。這一方面出於歷史的原因，另一方面是維護博彩業形象的需要。二十世紀五十年代，美國內華達州政府迫於聯邦政府的壓力，發展了一套適用於博彩業的嚴格的許可制度。其重點，是政府審查已進入和申請進入博彩業人士的歷史背景與財務背景，判斷其是否適合在博彩業工作。被認為不適合的，例如有黑社會背景的人，即被驅逐出博彩業之外，或不被允許進入博彩業執業。經過三十多年的努力，到二十世紀八十年代，內華達州基本上肅清了黑社會對博彩業的影響，從而使博彩業的形象得到根本性的改善。受這一成果鼓舞，美國許多州，以及世界不少國家，先後放開博彩業，使博彩業在上世紀後期及本世紀以來，得到迅速發展。各地政府在放開及發展博彩業的同時，也繼承、推廣了內華達州博彩業的許可制度。它們希望通過這一制度，將犯罪分子排除於博彩業之外，向普通民眾展示博彩業的形象，維護博彩業的正當性。②因此，儘管許可制度在其他行業屢遭批評，③但在博彩業始終受到重視。 澳門自開放賭權以來，和世界許多其他法域一樣，採用了許可制度。《娛樂場幸運博彩經營法律制度》(第16/2001號法律)明確規定參與競投公司、承批公司及其管理公司、擁有公司5％或5％以上公司資本的股東、該公司的董事以及在娛樂場擔任要職的主要僱員，均須通過適當資格審查；博彩中介人需要獲得准照，5％或5％以上公司資本之持有人、以及其行政管理機關成員及主要僱員，也須通過適當資格審查。④《博彩機、博彩設備及博彩系統的供應制度及要件》(第26/2012號行政法規)規定，博彩機製造商必須獲得政府許可，其董事及5％或5％以上公司資本的持有人必須通過適當資格審查。該行政法規也規定對博彩機實行核准制度，對博彩機經營室實行許可制度。⑤ 但是，許可制度在澳門並未受到足夠的重視。這一方面表現在澳門法律規定上的不完善，另一方面表現在執法上的不嚴謹。本文著重分析澳門博彩業許可制度的現狀，並與美國內華達州博彩業許可制度進行比較分析，指出澳門博彩業許可制度需要改進的地方以及面臨的困難與挑戰。 二、澳門博彩業許可制度的內容 澳門博彩業的許可包括四種類型，一是對經營實體的許可，二是對個人的許可，三是對博彩機的許可，四是對博彩機經營室的許可。 (一)對經營實體的許可 所謂經營實體，主要包括博彩經營公司及其管理公司、博彩中介人和博彩機供應商。 1.對博彩經營公司及其管理公司的許可 在澳門法律中，博彩經營公司在為進入澳門博彩市場而參與投標的階段，被稱為參與競投公司，被政府接納進入澳門博彩市場之後稱為承批公司。許可主要是針對參與競投公司，而不是針對承批公司，因為一個博彩公司如果被稱為承批公司，意味著已經得到了政府的許可，所以對於承批公司而言，討論許可是沒有意義的。 第16/2001號法律規定參與競投公司必須具備適當資格，這反映在該法第十四條第一款：“經營娛樂場幸運博彩之批給僅可判給予被認定具備適當資格取得批給之參與競投公司。”為此，參與競投公司必須接受政府的專門審查。⑥《規範娛樂場幸運博彩經營批給的公開競投、批給合同，以及參與競投公司和承批公司的適當資格及財力要件》(第26/2001號行政法規)第十六條規定，博彩公司所聘請的管理公司、該管理公司5％或5％以上公司資本的持有人、該管理公司的董事及在娛樂場擔任要職的主要僱員，同樣須接受一項審查是否具備適當資格的程序。 對於參與競投公司以及承批公司的管理公司滿足何種條件才算具備“適當資格”，澳門法律未作明確規定，只是提及政府在審查參與競投公司是否具備適當資格時尤其應當考慮的因素，包括：(1)參與競投公司之經驗；(2)參與競投公司之商譽；(3)屬同一參與競投公司集團之其他公司之性質和商譽，尤其是有關參與競投公司之控權股東之性質和商譽；(4)與參與競投公司有密切聯繫之實體之性質和商譽，尤其是有關參與競投公司之控權股東之性質和商譽。⑦ 而對於“經驗”或“商譽”的審查，政府所依賴的主要是一份關於公司本身及其控權股東的“參與競投公司或承批公司資料披露表”。⑧其主要內容包括：公司名稱、住所、經營業務等基本資料，訴訟情況(包括任何刑事訴訟、民事訴訟及在行政法院提起的訴訟)，股東、董事、主要僱員、公司秘書、核數師等人員的姓名、地址、出生日期、報酬等基本資料，股東所擁有的資本數量及比例，過去五年的年度報告書、賬目、投資等財務資料，公司集團的架構及聯繫(包括披露特定的財貨或勞務合同、集團內的控股股東、子公司、董事、主要僱員等是否有賄賂行為、政治捐款等)，公司是否被政府調查過，有關准照及批給的資料，企業破產情況，經營博彩業務的歷史，公司上市情況，公司信用評級報告書等。⑨
