中图分类号：D827.58 文献标识码：A 文章编号：1002-1590(2015)03-0031-09 美国公共外交是美国政府为适应信息传媒时代、积极超越传统政府间狭隘外交关系的新拓展，尤其是在9·11事件之后，全球范围内反美主义的浪潮和“赢得国外公众心灵”的战略触发了美国政府和知识界对公共外交新的认识，公共外交作为约瑟夫·奈所阐释的国家“软实力”的重要组成部分，得到了各国政府和学术界前所未有的重视。可以说，自2001年以来，无论是美国公共外交实践在全世界范围内的强势复兴，还是学术界对新世纪美国公共外交的研究都进入了一个蓬勃发展的新时期。公共外交已经成为备受瞩目的国际前沿领域，研究成果以井喷式的速度出现。①令人遗憾的是以笔者目前所见学界对新世纪以来美国对台湾地区的公共外交的研究成果还较为薄弱。②本文根据美国国务院近年公布的相关报告，选取“美国在台协会”为个案，从自身机构整合和实践层面探讨美国对台湾地区公共外交的延续性与变化性，着重分析对台湾民众“新公共外交”的拓展及其取得的成效。 一、新世纪以来“美国在台协会”自身公共外交功能的日益凸显 美国将台湾地区视为实施其公共外交的重要区域，但由于美国政府与“台湾当局”之间已经解除正式外交关系，美国国务院1979年起根据“与台湾关系法”设立民间非营利性组织，处理美国和台湾之间的“非官方关系”，称为“美国在台协会”(American Institute in Taiwan，简称AIT)，故而目前美国政府对台湾地区的公共外交都是由“美国在台协会”负责具体推进。在2005年《美国在台协会的评估报告》中，“台湾被视为具有接受美国公共外交的良好环境”。近年来随着公共外交成为美国在全世界范围内实施外交战略核心要素之一，美国通过“美国在台协会”积极实施公共外交，并将之视为增强美国在台湾地区的形象和软实力的重要途径。就“美国在台协会”对台湾地区公共外交的目标和战略定位而言，应该包含以下两个层次：一方面，“美国在台协会”对台湾地区实施公共外交是其职责所需。美台关系从其自身定性的角度而言，并非政府间的正式外交关系。1979年美国国会制定《与台湾关系法》时就宣称其目标之一是要“授权继续美国人民同台湾人民之间的商务、文化和其他关系”，而“美国在台协会”履行的重要职责也就是通过其自身工作维持双方人民之间的文化、商务和其他关系。③自1979年至今，美国与台湾地区之间贸易、留学和民众往来等“非官方”关系并没有中止。新世纪公共外交时代到来，美国公共外交更加重视教育文化交流和民间人员往来。在2007年公布的《美国公共外交与战略沟通国家安全战略》中明确将教育和交流纳为公共外交战略性优先项目。④台湾地区是美国在亚太地区实施公共外交的一个重要区域。台湾的战略地位和美台关系的性质决定了美国会越加重视加强与台湾社会民众之间的联系。正如2011年前助理国务卿坎贝尔在众议院台湾问题听证会所言“对美国与台湾关系而言，尤为重要的是人民之间的牢固联系”。⑤美国政府将进一步巩固与台湾在文化、教育和人员往来上业已形成的关系并视之为未来美台关系发展的重要内容。换言之，美国就是增强对台湾社会公共外交的努力，迎合美国整体性的公共外交国家战略需要。 另一方面，“美国在台协会”对台湾地区实施的公共外交是执行美国台海政策的工具之一。自1979年以来，美国历届政府对台海政策，尤其是对台湾的政策基本上是“以台湾关系法为依归，不会有惊天动地的大变化”，美国在两岸关系上秉持平衡者的角色，进入新世纪以来的布什政府和奥巴马政府政策也大致如此。随着两岸关系的持续改善，大陆与台湾民众在民间多渠道多层次的交流带来了新的局势。美台民间关系与两岸民间关系之间的张力出现了新的变化，美国方面感受到了压力，就连美国前亚太副助理国务卿薛瑞福也在公开场合表示“我认为我们应避免的情况是，台湾越来越靠近中国大陆，越来越远离美国，这不是个零和或是一种交换”。⑥与此同时，奥巴马政府上台以来推行转向亚洲的“亚太再平衡战略”，这一战略重要的支撑就是保持与台湾的一种“强有力的、多方面的非正式关系”，美国需要维持与台湾民众的良好互动，更需从服务美国在台湾的利益和营造美国国家形象的角度出发，更大程度上发挥公共外交力量来维持未来美国与台湾之间“强劲的实质”关系。因此，“美国在台协会”自身的公共外交功能也在不断地增强，新世纪以来无论在理念更新，经费投入以及人员配备上都体现了这一趋势。 从理念更新上看，其公共外交功能日益凸显。长期以来，公共外交的工作都是由“美国在台协会”下设的公共事务部(Public Affairs Section)负责规划与实施的。公共事务部在“美国在台协会”各机构中的地位不断加强，公共事务官可以参加台北办事处主管会议，而台北办事处处长及副处长也参加公共外交的活动。尤需关注的是，在2012年《美国在台协会的评估报告》中，“公共事务部”已经更名为“公共外交部”(Public Diplomacy Section)，从而更好地强调其部门的职责在于实施核心的外交工作。⑦这实质上就是在加强“美国在台协会”对公共外交的重视程度。 从经费预算上看，公共事务部的经费预算近年来增长较快(见表1)，201l财年“美国在台协会”实际投入已经是2008年实际投入经费的2倍多，而到2013年公共事务部的经费预算几乎又增加了一倍，这充分说明美国希望能在对台湾民众的“公共关系”上大做文章，为扩大和增强美国与“台湾政府”及社会公众之间的联系达成外交政策目标提供较为充裕的经费支持。
