国家审计是国家政治制度的重要组成部分，是依法用权力监督制约权力的制度安排。近年来，随着对“国家审计是国家治理的基石和重要保障”这一审计本质认识深度的不断拓展，审计关注的内容不仅涵盖经济社会的健康运行和发展，以及国家政权安全等广阔范围，更要关注和揭示体制、机制方面的问题，促进制度完善。 2014年10月《国务院关于加强审计工作的意见》对审计工作进行了部署，对审计工作提出了新要求，强调“实现审计监督全覆盖”，将审计工作提升到前所未有的高度。全覆盖和拓展审计范围不但延展了审计工作的深度和广度、提升了审计工作的力度和强度，也对审计资源提出了新的、更多的需求，需要审计机关不断创新审计方式与方法，加强审计管理，挖掘资源潜力，提高审计效率，以满足日益增长的审计需求。因此，研究如何合理整合现有的审计资源，以缓解繁重的审计任务与审计资源不足的矛盾迫在眉睫。 事实上，近些年来，审计署按照国务院的要求、部署，先后对地方政府性债务、社会保障资金、保障性住房、财政存量资金等项目，围绕着同一审计目标，在不同层级、不同区域，统一组织了全国审计机关协同开展的上下联动审计（调查）。在这类大型审计项目的审计中，通过跨部门的强有力的组织结构统筹调配审计资源，采取大兵团作战、多专业融合、多方式结合的方法，为探索省以下地方审计机关人财物统一管理方式积累了许多宝贵的有益经验。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出要“探索省以下地方审计机关人财物统一管理”，则正式拉开了探寻国家审计内部资源整合和管理方式的序幕。这既符合当前经济社会发展的新形势，也是实现审计全覆盖的内在需要。 一、省以下地方审计机关人财物统一管理的价值取向 价值取向是指主体在面对或处理各种矛盾、冲突、关系时所持的基本价值立场、价值态度等。在进行制度设计时，明确价值取向是根本性问题；追求不同的价值取向，必然采取不同的制度设计。笔者认为，我国省以下地方审计机关人财物统一管理应以下列目标为价值取向： 1.保障依法独立行使审计监督权。独立性是审计的灵魂，也是国家审计最基本的特征。一直以来，我国国家审计独立的重点放在审计监督权的行使上，明确了各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，并强调要从组织、人员、工作和经费等方面保障审计的独立性，这也是我国《宪法》以及《审计法》、《审计法实施条例》、《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》等法律法规所秉持的观点。目前，地方审计机关在人事、组织关系以及财务方面由地方党委、政府领导，在审计查处和反映问题时，考虑到地方利益和政府意愿，可能出现查而不实、有所隐瞒等地方保护主义现象，削弱审计独立性。十八届四中全会决定中提出“探索省以下地方审计机关人财物统一管理”，反映了党中央已经认识到进一步强化上级审计机关的组织领导和业务领导对于保障依法独立行使审计监督权的重要性，但这并不意味着省以下地方审计机关就完全独立于同一级政府。 《审计法》规定，地方各级审计机关在本级人民政府行政首长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域的审计工作，履行法律法规和本级人民政府规定的职责。因此，探索省以下地方审计机关人财物统一管理的措施和办法时，在不突破现行的地方审计机关双重管理体制下，应当深入思考审计监督权的属性、审计机关在实施省以下直管制度时与如税务、国土等其他行政机关的差异以及其他行政机关实行省以下直管中的经验等问题，从审计计划、组织实施、结果报告、队伍建设、经费保障等多方面着眼创新统管人财物的方式和方法，必须避免将其简单地理解为垂直管理，而完全排斥省以下地方党委、政府的领导等。在人财物等行政问题上，应该允许一定的外部参与性，合理处理好地方党委、政府等外部管理之间的关系，实现审计监督独立性与地方政府行政管理之间的平衡。在进行机制设计时，要将保障依法独立行使审计监督权作为首要判断标准。 2.保证审计质量。审计质量是审计工作的“生命线”，是审计工作过程及其结果优劣程度的体现。实现审计监督全覆盖是提高审计监督层次和水平的重要途径。审计监督全覆盖的要求是要依法使所有公共资金、国有资产、国有资源都在审计监督之下，不留盲区，对每个项目审计都要有深度、有重点、有步骤、有成效，反映情况要“准”、查处问题要“深”、原因分析要“透”、措施建议要“实”。在全国审计机关9.2万工作人员中，审计署机关、派出局、特派办工作人员仅有3000多人，近7000余人分布在2000多个县市审计机关。目前，面对审计全覆盖高要求，要确保审计工作紧紧围绕党和政府工作中心，对重点领域和关注的重点问题有计划地进行审计，全面把握相关领域的总体情况，及时发现和反映各环节各领域的风险隐患，从体制、机制和制度层面揭示产生问题的深层次原因，提出标本兼治、重在治本的科学建议，整合并部署审计资源是关键所在。 现行审计条块化管理模式下，可能存在的盲区不仅距实现审计全覆盖的要求有一定距离，而且对保障独立依法行使审计监督权存在影响。省以下审计机关人财物统一管理就是对现有管理模式的“打破”，对审计资源进行整合管理的一种方式。审计资源整合管理就是创造性地将整合管理的方法灵活运用于各类审计资源，充分考虑审计环境和审计条件的变化，在动态调整与完善中把握审计资源整合的深度、广度，实现审计系统内现有资源的相互协调整合，达到优化配置的状态，以充分发挥其应有作用。审计资源整合后实现系统最优化，在确保审计质量的前提下以最少的人力、物力和时间投入，完成审计项目，使审计监督能够最大限度地发挥其功能，创造最佳的运行效果。保证审计质量是省以下地方审计机关实行人财物统一管理，进行审计资源整合的出发点和落脚点。
