[中图分类号]G617 [文献标识码]A [文章编号]1004-4604(2015)06-0027-06 长期以来，我国城乡二元经济结构导致农村经济社会发展水平普遍落后于城市，农村学前教育事业发展水平也普遍滞后于城市。尤其是随着“以县为主”义务教育管理体制改革的推进，农村学前教育管理体制重心过低的问题愈发突出。以县为主积极推进农村学前教育管理体制改革，是保障政府切实履行发展学前教育职责的前提，是促进农村学前教育事业健康、有序、可持续发展的关键，是关系学前教育事业全局的重要一链。 一、当前我国农村学前教育管理体制存在的主要问题 由于对农村学前教育重要性的认识不足以及相关制度建设滞后，当前我国农村学前教育管理体制存在着政府职责定位不清晰、权责划分不合理、责任主体重心过低、机构与制度不健全等问题。这些问题已成为制约农村学前教育事业健康、可持续发展的障碍。 1.政府与市场的关系未理顺，在农村学前教育事业发展方面职责履行不到位 政府的整体职能定位与权责划分，规定了农村学前教育管理体制中各级政府的权责划分。在我国学前教育管理体制中，政府与市场权责配置“内外不清”的问题长期存在且比较突出，政府为农村提供基本学前教育公共服务的职能严重缺位。20世纪末，在计划经济向市场经济转型的过程中，政府经济职能与政治职能逐渐分离，通过行政手段管理学前教育事业的做法已不合时宜。2003年3月，国务院办公厅转发的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)提出，“以社会力量兴办幼儿园为主体”，[1]导致学前教育事业发展逐渐转向社会化和市场化。那以后，由于没有及时完善配套政策，政策对农村学前教育事业发展的不利影响日益突出。因为我国大部分农村地区的经济社会发展水平落后于城市，因而较难吸引社会资本投入农村学前教育。在地方政府不能履行职责、仅依靠社会和市场微弱调控的背景下，农村学前教育事业发展缓慢，逐渐成为我国学前教育事业的“短板”，这一后遗症一直延续至今。 当前我国农村学前教育事业发展中存在的各类问题，究其根本原因，在于政府未能承担起应尽的职责，未能为农村适龄幼儿提供“广覆盖、保基本、低收费”的学前教育公共服务。可以说，管理体制问题是地方政府未能充分履责的关键原因，也是阻碍农村学前教育事业健康发展的主要原因。 2.各级政府权责配置不合理，乡镇承担管理主体责任，管理重心过低 目前，我国学前教育实行“地方负责，分级管理”体制，[2]尽管在各项政策性文件中也提出“地方各级政府要重视并扶持幼儿教育的发展”“地方各级人民政府要积极采取措施，加大对幼儿教育的投入，做到逐年增长”等。但是，已有政策性文件中，对于哪级政府应承担何种具体职责，没有明确说法。 目前，我国农村地区县乡两级政府权责配置的现状是，无论是实行“以乡为主、县乡共管”体制，[3]还是“地方负责，分级管理”体制，管理主体的责任最终都落到了乡镇一级政府身上。1994年，我国开始实行分税制财政体制改革，中央规范了与省级财政的关系，但对省与市、市与县、县与乡镇的财权与事权分配未作刚性规定。随之出现的财权逐年逐级上收、事权逐级下放的局面，导致越到基层，财权与事权越失衡。尤其是乡镇一级政府，在财政体制改革后几乎完全丧失了财权，却仍然要承担诸如学前教育事业发展的投入与管理主体责任。同时，中央、省、市、县政府之间对于发展农村学前教育事业的职责分配不明确、不对称、随意性大，责任主体重心过低等问题日益凸显。在具体落实过程中，上级政府往往凭借行政权力将责任推给下级政府，却不提供足额配套资金予以支持。 3.政府各部门之间权责划分不清晰，教育行政部门责大权小 我国学前教育事业在“地方负责，分级管理”的基础上，实行“各有关部门分工负责”的管理体制。2003年3月发布的《指导意见》明确提出，要建立“由教育部门牵头、有关部门参加的幼儿教育联席会议制度”。[4]2010年11月国务院发布的《关于当前发展学前教育的若干意见》(以下简称《若干意见》)也提出，要“健全教育部门主管、有关部门分工负责的工作机制”，[5]但相对明确了教育、发展改革、财政等部门的具体职责。 农村学前教育是一项涉及规划、建设、财政、人事等多部门的公益事业，需要各部门协调合作。当前，我国已有部分农村地区建立了由“教育局、卫生局、妇联、财政局等部门协同参与”的学前教育工作联席制度，但在落实过程中，负责发展规划、城乡建设和机构人事等部门的职责划分不清晰。教育行政部门作为农村学前教育事业的主管部门，承担着事业发展的主要责任。但作为政府的职能部门之一，它又难以调动其他部门协同发展农村学前教育的积极性。例如，民政、工商和教育行政部门等均有权审批幼儿园，但仅教育行政部门要承担对幼儿园进行行政执法的责任。教育行政部门责大权小，管理力量则大多严重不足。 4.管理机构设置与人员配置不合理，专门管理机构和专职管理人员严重缺位
