随着1992年我国建立社会主义市场经济体制目标的基本确立，政府职能开始逐步转变为经济调节、市场监管等，审计对国家治理的重要性也日益凸显。在实践过程中，国家审计逐步探索以微观审计为基础，来为保障经济体制改革顺利进行提供支持。人们对国家审计本质的认识也不断深化，提出国家审计是国家治理的工具，并认为国家审计应积极发挥经济社会运行的“免疫系统”作用，国家审计是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”。这一观点与中国正处于受托社会责任阶段是相适应的。国家审计对国家治理的完善可以发挥积极促进作用。不同的国家治理时期、国家治理模式、国家治理目标，对于国家审计的要求也存在差异，国家治理需求是国家审计发展的根本动力。目前我国国家审计机关正在不断提升审计工作的层次和水平，重视监督财政财务收支的真实、合法和效益，为促进我国经济、文化、社会和生态文明建设，对维护国家经济安全、维护财经秩序、完善宏观调控发挥了重要作用。但是，中国的国家审计离发挥国家治理“免疫系统”作用还有一定差距。本文试图从国家治理视角来分析国家审计功能，并探讨我国审计工作服务国家治理的路径。 一、我国国家治理体系现状 我国国家治理的首要特征是，我国国家治理的制度基础是社会主义制度，具体表现为中国共产党作为执政党，集体领导是党和国家的根本领导制度。建国初期确立起来的党和国家的领导体制，存在着权力过分集中、党政不分、监督机制不能有效发挥作用等弊端。十一届三中全会之后，中国共产党采取了相应的改革措施，健全了常委会集体议事和决策制度，党的集体领导日益成熟，这为我国的改革开放奠定了基础。尽管我国改革是变革性的，但由于有中国共产党主导的权力组织网络作为支撑社会平稳转型的根本保障，与其他转轨国家相比，我国的整体转型过程平稳。但我们也要看到，组织化调控也存在治理成本较高和政治风险较大的根本缺陷，而且难以实现国家治理的常规化。 我国是世界上人口最多的国家，国土面积巨大，而且在经济实力方面也已经是具有全球影响力的大国之一，因此，我国国家治理的另一个基本特征是大国治理。就国家治理而言，虽然我国社会资源总量比较大，但是由于我国人口众多，整体发展水平较低，因而社会对国家治理资源的需求较大。然而社会资源总量与社会对国家治理资源的需求相比存在一定差距，造成国家治理面临较大困境。兼之，在我国经济发展过程中，地方政府还存在某种程度的GDP至上主义，地方政府的事权与财权不相对应，同级地方政府的不合作式竞争，等等，这些问题都将对我国长治久安造成威胁。因此，如何既调动地方积极性又能维护中央权威，是国家治理体系面临的新挑战。 以上说明，我国国家治理体系将长期处于转轨中，转轨的中心任务是界定好政府职能，处理好政府与市场的关系。改革开放之前，我国借鉴苏联经验，建立了社会主义计划经济体制，在此基础上构建了全能主义国家治理。这个时期国家作为唯一的治理主体具有极强的渗透能力，甚至可以说“无所不能、无所不包”。改革开放后，我国国家治理体系发生了巨大改变，利益格局也随之发生改变，治理主体开始多元化。但是，部分治理技术的改变，如推行项目制，其目标本来是通过国家财政专项转移支付等手段，遏制市场体制造成的分化效应，却产生了意外后果，例如基层集体债务迅速增加，体制的系统风险加大。这些问题的存在，对国家治理产生了重要影响。总体而言，我国国家治理体系在不断完善，但我国作为正处于转轨发展中的大国，国家治理体系仍然面临重大挑战。 首先，预算能力已有提升，但难以满足国家治理能力现代化的要求。预算作为政府的财政收支计划，与国家治理密不可分。采用现代预算制度来组织和管理财政收支的国家，具有财政集中和预算监督两个基本特征。我国自1994年实行财税体制改革以来，中央财政收入在整体财政收入中占比稳步上升。然而，自1998年提出建立公共财政框架的目标以来，我国在国库集中支付、预算收支分类等方面的改革取得了显著成效，但仍存在较大缺陷。在收入方面，分税制使得地方政府财政收入占比下降，地方政府开始积极从预算外尤其是从土地拍卖中获取相关收入，形成了二元财政结构格局；在支出方面，我国虽然基本上建立起现代公共预算制度的基本框架，但在预算权力结构、全口径预算、债务管理、绩效预算等方面仍存在诸多问题；我国政府经历过多次行政管理体制改革后政府规模有所缩小，职能更加具有针对性，但与国外相比，规模仍然偏大；政府职能定位仍存在“越位”、“缺位”等问题，行政审批范围过大，特别是涉及到收费的领域，存在“乱作为”情况；在市场监管等方面也存在不少问题，例如履行食品安全监管职能不够或者“不作为”情况比较突出，以致食品安全事件频发。这些都与我国现代公共预算制度不健全存在密切关系。 其次，问责机制建设已有进展，但有效性不足。中国共产党作为执政党采取了党管干部的原则，但党管干部并不意味着干部由党委或党委书记个人决定。在新的利益格局下，党管干部必须有效调动社会公众参政的积极性，因此，有效的问责制度至关重要。中国共产党日益重视通过问责来提高党政机关绩效。经济责任审计主要的审计对象是党政机关、国有企业的主要负责人，对于加强问责具有积极意义。中办和国办2009年印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》首次将“问责”制度纳入党的纪律条例，首次规定出现重大问题要问责党委负责人。2010年两办发布了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，2014年中纪委、中组部、审计署等部委联合颁发了《实施细则》，这两次法规的颁布为加强问责提供了强有力的制度保障。但是，由于我国实行的是决策、执行、监督一体的权力运行机制，目前对权力的有效制约仍是一个没有彻底解决好的重大课题。因此，如何实施有效的问责，是一项长期而艰巨的任务。
