案例综述： 在审理工作中，笔者曾遇到这样一个案例：某中央部门所属A单位未经批准在不同科目间调剂使用预算资金70万元。“201×年，A单位本级为公益性事业单位，自身经营创收能力有限，人员经费不足，挤占公用经费70万元，用于发放人员工资。”发现该问题后，审计机关援引《中华人民共和国预算法实施条例》第六十二条关于“各部门、各单位的预算支出，必须按照本级政府财政部门批复的预算科目和数额执行，不得挪用；确需作出调整的，必须经本级政府财政部门同意”的规定，要求该中央部门“责成A单位严格按照财政部批复使用资金，对预算变更事项严格履行报批程序。” 案例分析： 上述问题的定性表述和适用法规主要存在以下问题。 一是认定事实矛盾，定性不清。根据《政府收支分类科目》的规定，上述中央部门的部门预算中，A单位的人员支出和日常公用支出是基本支出的两个组成部分，都属于“事业运行（2××0104）”同一个预算科目，审计报告原文中“在不同科目间调剂使用预算资金”的定性是不够准确的。审计报告原文中同时出现“调剂”和“挤占”两种定性，也属于因认定事实错误造成的定性不清。从审计证据反映的事实看，A单位因人员支出财政预算拨款不足，在日常公用支出财政预算拨款中列支了人员工资70万元，上述行为属于扩大了日常公用支出的开支对象或事项，此类问题应按照扩大公用经费开支范围定性。 二是适用法规不当。审计报告原文援引的《中华人民共和国预算法实施条例》第六十二条，属于《中华人民共和国预算法实施条例》第五章“预算调整”，是关于不得在不同预算科目间调剂使用资金的规定，因人员支出和日常公用支出同属于一个预算科目，故不适用该条规定。A单位的行为属于扩大日常公用支出开支范围，其定性依据应为《中华人民共和国预算法实施条例》第三十八条“各级政府、各部门、各单位应当加强对预算支出的管理，严格执行预算和财政制度，不得擅自扩大支出范围、提高开支标准”。 案例启示： 在本案中，A单位的做法应定性为“扩大开支范围”，定性依据应为关于不得擅自扩大支出范围的规定，应责成A单位调整有关会计账目和决算（草案）。 人员支出挤占其他支出是预算执行审计中经常发现的问题，审计中常见的为人员支出挤占日常公用支出和项目支出两种情况。有的审计报告将上述两种情况不加区分，一律定性为“未经批准在不同科目间调剂使用预算资金”，并引用《中华人民共和国预算法实施条例》第六十二条，并不合适。 一、人员支出挤占其他支出问题定性及法规适用。 1.人员支出挤占日常公用支出。该情形常见的事实表述如上述A单位案例，不再赘述。以中央部门基本支出预算为例，财政部《中央本级基本支出预算管理办法》第十五条规定，“基本支出预算按人员经费和日常公用经费分别核算和管理。人员经费严格按照国家相关政策安排”，即不仅人员经费、日常公用经费的支出要分别核算、分别管理，且人员支出的标准、范围均要依据国家规定。另外，人员支出、日常公用支出的管理原则在财政部《中央部门财政拨款结转和结余资金管理办法》中也有明确体现，该文件第六条规定，“中央部门结转资金包括部门预算基本支出结转资金和项目支出结转资金。其中基本支出结转资金包括人员经费结转资金和日常公用经费结转资金。由于人员支出是按照国家规定的工资、奖金等标准计算、编制的，故遇有超支，审计人员应进一步分析超支的具体原因，有针对性地提出解决办法。 2.人员支出挤占项目支出。因人员支出属于基本支出，与项目支出分属不同的预算类别，而不是不同的预算科目，因此不适用《中华人民共和国预算法实施条例》第六十二条。遇有此类问题一般可定性为“挪用专项资金弥补人员经费不足”，定性依据可以根据不同情况引用《中华人民共和国预算法实施条例》第三十八条“各级政府、各部门、各单位应当加强对预算支出的管理，严格执行预算和财政制度，不得擅自扩大支出范围、提高开支标准”，或者财政部《中央本级项目支出预算管理办法》第二十八条“项目支出预算一经批复，中央部门和项目单位不得自行调整”。 此外，根据《财政违法行为处罚处分条例》有关规定，对挪用资金和违反规定扩大开支范围问题应当下达审计决定，要求被审计单位调整有关会计账目和决算（草案）。 二、《中华人民共和国预算法实施条例》第六十二条的适用范围。 从法规条文看，该条款位于《中华人民共和国预算法实施条例》第五章“预算调整”部分，阐述了经批准的预算科目和金额应严格执行的总原则，以及可以在履行报批程序后调剂使用资金的例外规定。需要注意的是，此条款涉及的预算资金调剂是指在不同预算科目之间的调剂，而不是预算类别之间的调剂。 在预算执行过程中，会出现有的预算科目资金有余，有的预算科目资金不足，为保证事业发展和工作完成，确有必要在各科目资金之间进行调剂。从有关预算调整的工作要求看，财政部门规定，预算执行中，除因突发情况、新出台政策、新增单位等因素，必须当年增加安排的支出外，不得申请和办理追加预算；对因上述因素必须当年安排的新增支出，应首先通过当年已批复的部门预算资金、以前年度结转资金调剂解决或通过部门机动经费解决，如不能满足需要方可申请追加预算；在部门机动经费未使用完毕前，不得申请追加财政拨款预算。由此可见，预算执行部门因突发情况、新出台政策、新增单位等因素发生新增支出，动用了已批复的部门预算资金、以前年度结转资金或部门机动经费，未报经财政部门批准的，适用《中华人民共和国预算法实施条例》第六十二条。例如财政部《中央本级项目支出预算管理办法》第八章“机动经费项目的管理”，第三十七条规定，“机动经费是为解决实行定员定额试点中央行政单位（包括定员定额试点参照公务员法管理事业单位）和部分垂直管理部门在年度预算执行过程中的零星支出和临时性开支，减少预算执行中的调整，而设立的专项经费”，第三十八条规定，“机动经费实行项目预算管理，可调剂用于基本支出，主要用于编制内增人、增编等支出，但不得擅自用于提高人员待遇；机动经费也可调剂用于其他项目支出”，第四十条规定，“机动经费动用时，实行审批和备案两种管理方式”。审计中发现此类问题，应要求被审计单位按规定履行报批手续。
