确定审计重点的思维流程分析

      作为政府组成部门，长期以来，审计机关一直坚持“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的工作方针。实践证明，审计工作和审计项目重点越明确，越有利于实现审计目标，越有利于审计成果发挥效益，有效服务审计需求，更好地为党委、人大、政府决策提供支撑。本文尝试分析与提炼确定审计重点的一般思维流程，以期对审计工作有所帮助。

      审计重点有三层含义：一是审计机关各阶段的工作重点；二是某一阶段的重点审计项目，即在审计项目年度计划的诸多项目中重要性程度较高的项目；三是某一审计项目中的重点内容，它一方面体现为审计人员所关注的重点事项和重点问题，另一方面体现为审计人员关注的重点资金、重点账户、重点项目或是重点部门。审计重点具有主体性、目标性、层次性、动态性和稳定性。

      一、确定各阶段审计工作重点的思维路径分析

      （一）感知并分析主体需求的变化

      审计机关作为政府的重要组成部门，确定工作重点必须首先感知并分析政府的工作重点。市场经济建立之初，首先要建立合法、稳定、有序的市场环境，同时要保证政府取得必要的财政收入，维护人民的合法权益，因此税收、财务、物价领域的稳定和秩序是政府最为关心的内容；随着财政体制改革的探索和深化，科学处理中央财政与地方财政、上级财政与下级财政的关系成为政府关注的焦点；随着国有企业改革的探索，国有企业资产实现保值增值，确保足额上缴利税成为政府关注的重点；随着市场经济的发展和改革开放的不断深化，政府惩治腐败，维护市场经济在法制化、公平性的轨道上健康运行的任务就越来越重；进入改革深水期以后，在利益主体多元化、问题矛盾深层化的情况下，政府关注的重点是通过健全的制度安排、科学的体制建设和完善的运作机制，维护国家安全、推进民主法治、促进廉政建设。政府关注点的变化，为审计机关确定工作重点提供了基础的需求信息。

      （二）不断深化对自身本质和职能的认识

      随着审计机关实践和认识水平的发展，对审计本质的认识也由“审计查账观”、“受托责任观”、“审计监督观”发展为“国家治理观”，认为审计是国家治理的基石和重要保障。由此，对审计职能的认识也不断加深。审计是国家治理大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组成部分。一方面要对国家治理中已经偏离法规、计划和标准的事项进行揭露和抵御；另一方面要有效预防发生不利于国家治理系统有序运行的重大偏差。

      

      （三）清晰完整地确定和表述审计目标

      审计法将审计工作的具体目标定位为监督财政财务收支的真实、合法和效益。随着实践和认识的不断深入，这一目标可以扩展为真实、合法、合规、守纪、安全、公平、正义、经济、效率、效果等多元化的审计目标体系。

      （四）确定审计工作重点

      与对需求、本质、职能和目标的认识相适应，审计工作重点主要经历了几个阶段的演变：第一阶段，主要进行税收、财务、物价大检查；第二阶段，重点是财政“上审下”；第三阶段，重点是对企业资产、负债、损益的真实情况进行审计；第四阶段，主要是查处重大违法违规案件，简单地说就是抓大案要案；第五阶段，在抓大案要案的同时，审计重点进一步关注到体制、制度、机制性的问题。

      二、确定年度重点审计项目的思维路径分析

      民生问题是国家治理的重要内容，受到党和政府以及社会各界的普遍关注。审计机关以“推进改革、维护民生、推动改革、促进发展”为工作的出发电和落脚点，每年都会安排一些民生类审计（调查）项目（图1）。下面就以重点民生类项目确定的过程为例，分析确定阶段性重点审计项目的思维路径。

      （一）需求分析

      这一环节主要是从多种渠道获取需求的信息，诸如政府工作中心、政府安排的重点项目、制定的重要政策等。

      （二）确定目标及目标细分

      民生类项目的最终目标是维护人民群众生存、生活的基本权益，增进人民福祉、维护公平正义和社会和谐稳定。具体目标可以分解为保障就业的稳定，促进医疗、卫生、教育、养老等资源的科学、合理、优化配置和使用，促进社会保障制度的健全，社保资金管理、使用的真实、合法、效益，收入分配的公平、效率。与具体政策目标相关联，还可以进一步分解和细化，在分析需求的基础上，可以根据在国家经济和社会发展中的重要性、政府及公众的关注程度，将审计目标排序，确定优先实现的审计目标。

      （三）确定重点项目

      根据上述审计目标，审计机关应首先思考与审计目标有关的所有单位、部门、资金、项目，对审计项目进行初选，并进行可行性研究。在此基础上，从多方面对初选的审计项目进行评估，以确定备选项目及其优先顺序。第一，项目的重要程度，与重要审计目标关联度越高的项目越重要。第二，审计目标的预期实现情况。有的审计项目同时涉及多个审计目标，就需要在与审计目标相关的经济系统中，选择最佳的切入点和最佳的实现方式。预期审计目标实现效果较好的审计项目应该确定为重点审计项目。第三，项目的风险水平，评估项目规模、管理和控制状况等。如果风险较高且施加有效手段可以控制，应该作为审计重点。第四，审计频率和覆盖面，审计频率较低但潜在问题较多的项目应该作为审计重点。审计频率较高，且屡审屡犯或者问题揭示不透，项目重要程度较高的，也应该作为审计重点。覆盖面较低的，一般应作为审计重点。第五，项目对审计资源的要求，项目对资源要求越多的越应该作为审计重点。