央企“审计倒逼制度完善”必要性研究　　

      一、研究背景

      2014年6月以来，审计署陆续发布了2012年度央企的财务收支审计结果。从公告的结果分析，被审计的企业均在会计核算与财务管理、企业遵守国家规定经济政策以及内部管理方面存在严重的问题，仅中冶集团违规决策就给国家造成95亿元的损失。李克强在2013年视察审计署时，要求其用“火眼金睛”看好国家钱财，当好公共资金“守护者”，坚决清除侵蚀公共利益的“蛀虫”，还指出要以审计“倒逼”各项制度的完善，推动建立不敢贪不能贪的机制。

      二、概念的界定

      （一）审计

      中国审计学会认为，审计是由专职机构和人员，依法对被审计单位的财政、财务收支及其有关经济活动的真实性、合法性和效益性进行审查，评价经济责任，用以维护财经法纪，改善经营管理，提高经济效益，促进宏观调控的独立性经济监督活动。

      中国注册会计师协会（CICPA）则将审计定义为：审计是由独立的专职机构或独立的专业人员，以被审计单位在一定时期内的全部或一部分经济活动为对象，进行审核检查，收集和整理证据，确定其实际情况，对照法规和一定标准，以判断经济活动的合规性、合法性、合理性和有效性以及有关经济资料的真实性和公允性，并出具审查报告或证明书的经济监督、评价、鉴证活动。

      以上两者对审计定义的共同点之一是强调经济监督。

      （二）倒逼机制

      倒逼机制，原是指在强政府干预的经济体制条件下，大量的国有企业和地方政府，出于自身利益，往往压迫商业银行不断增加贷款，从而迫使中央银行被动地增加货币供应，形成所谓的“倒逼机制”。倒逼机制就是借用外部压力来激发内部改革的动力，倒逼的过程就是由主动到被动的过程，在倒逼机制下主体能摆脱已有的思维定式和行为习惯，迅速行动起来，逐渐由被动反应过渡到主动作为。倒逼机制在企业管理中的运用可以用图1的路径图表示。

      

      （三）央企

      中央企业包含以下三类：第一类是由国资委管理的企业；第二类是由银监会、保监会、证监会管理的企业，主要是金融行业企业；第三类是由国务院其他部门管理的企业，包括铁路、黄金等行业企业。本文所说的央企是指第一、三类的113家企业。

      （四）企业各项制度

      企业管理制度是企业员工在企业生产经营活动中须共同遵守的规定和准则的总称，企业管理制度的表现形式或组成包括企业组织机构设计、职能部门划分及职能分工、岗位工作说明、专业管理制度等管理制度类文件。企业各项制度构成了内部控制制度的框架，其重要性不言而喻。

      三、2011年及2012年审计署审计公告中被审计央企的基本情况

      央企涉及国家重要领域，关系着国计民生，对国民经济的发展起着重要的作用，其独特性可能在于各种行为实际上是传递政府的某种信号，这使得央企追求的目标不单是利润最大化，还承担着社会责任和政治责任。2011年及2012年审计署央企审计公告共计21家，其中，2011年10家、2012年11家，审计期间为5年，均为委托中介机构审计后进行的财务收支审计。被审计央企主营业务涉及能源、矿业、飞机设计与销售方面，共计注册资本9379.11亿元，资产111490.41亿元，主营收入69826.58亿元，利润总额1984.88亿元（2011年的审计公告）或净利润3 443.21亿元（2012年的审计公告）。

      四、被审计央企存在的主要问题

      （一）主要问题类型

      从审计署公布被审计的21家央企的审计结果来看，由于内部管理不当，央企在违规决策、少缴税金和违规招标等方面存在巨大的问题：

      1.违规决策。2012年度审计发现1 784项重大经济决策不合规，形成损失及潜在损失45.57亿元。表1是抽查的企业中涉及金额较大的违规事项。

      

      2.少缴税金。由于存在会计核算和财务管理不规范的问题，从审计公告看，问题企业均存在虚构收入和成本费用的问题，2011年仅华能集团就欠缴企业所得税3.92亿元。

      3.违规招标。2012年度被审计的11家企业有9家涉及重大的违规招标行为，主要包括：对于承包商以及物资采购不采取公开招标，采取一些竞争性不强的招标定价方式，等等。

      4.内部管理。正是由于央企内部管理制度体系不够完善，导致央企产生一系列的问题。央企的层级多，二、三级公司数量很多，这些公司甚至未进行公司制改革，未设置董事会这样的机构，治理结构存在空缺。相关内部控制制度不健全，尤其是信息化方面，电子资源存在数据修改和外泄风险。

      另外，央企在公车购置、违规发放员工福利、项目批建程序以及高管薪酬等方面也存在问题。央企存在的诸多问题，追根溯源就是监督机制的问题。

      （二）个例分析

      为了说明问题，本文首先选取《中国华能集团公司2011年度财务收支审计结果》（2013年第3号，总第145号）进行详细分析。