[中图分类号]D676.59 [文献标识码]A [文章编号]1000-7687(2015)02-0059-09 澳门特别行政区的政治体制，作为基本法所确立并与澳门在中央授权下“高度自治”的地方行政区域性质相适应的地方管治架构制度，自1999年12月20日特区建立始，已有效实行15年多了。回溯其建立、发展的演变历程，揭示其与澳门社会结构和利益格局的契合性，分析其制度特征及其顺利落实巩固的内在原因，前瞻其面临的挑战和机遇，并与香港特区的政制现状做相应对比，就具备了较为客观的基础。 一、澳门特区政治体制的核心内容及其制度设计原则 澳门基本法是确立澳门特区政治体制的核心规范，它通过原则性确立和调整澳门特区行政长官、政府、立法会和各级法院的产生办法、各自权限、运作程序及其权力运行关系的各项规定，建构起在澳门特区地方事务范围内的以权力分置为前提、行政为主导、行政与立法互相配合互相制约、司法独立的政制架构。 (一)澳门特区政治体制设计的逻辑起点和核心宗旨 澳门特区政治体制不是凭空而来的，它表现为基本法的各项相关规定，植根于中国政府在政权交接过程中确立的对港澳的既定方针政策，并受影响于对澳门原有政制运行传统的路径依赖。作为特定的制度设计选择，摆在基本法的起草和制订者们面前的曾有三种现成模式可资参照：一是澳葡统治时期实行的总督制，那是以外来殖民政权总督集权为特征的统治体制；二是内地实行的人民代表大会制度，所有国家权力依法分工但集中产生并受监督于人民代表大会；三是西方国家依据“三权分立”理念和其各自历史传统而形成的各类特征不同的政制模式，将权力分置于不同机关并注重实行权力的相互制衡。然而，基本法的起草和制订者们深知：总督制与国家允许澳门民众当家做主、“高度自治”的承诺直接冲突。人民代表大会制倘推行到港澳或不符合国家确定的“一国两制”的政治现实，“三权分立”是国家体制而非地方权力配置可资仿效的良方，国家在授权港澳地方自治过程中有必要保有必须由国家行使的管治权力，同时要力避出现任何地方实行“完全自治”而引致国家分裂的风险。 澳门基本法并无明文就设计澳门特区政治体制的指导原则作出规定，惟起草委员会主任委员姬鹏飞曾在向全国人大常委会报告中给予简要的总结：“是根据有利于澳门稳定发展，兼顾社会各阶层的利益，循序渐进发展适合澳门情况的民主制度，行政机关、立法机关和司法机关之间应互相制衡又互相配合的原则，规定了行政长官、行政机关、立法机关和司法机关的职权以及行政机关和立法机关的关系”①。笔者根据自己参与相关工作的亲身了解和长期观察，将设计澳门特区政治体制的指导原则具体概括为以下五个方面，并实际体现为澳门特区政制的五大基本特征： 一是既不照搬内地的制度，也不照搬外国的体制，而要符合澳门特区作为中国高度自治地方行政区域的性质和地位。据此明确特区内部行政、立法和司法三权的分工，但三权之上都受中央相应权力的授予和监督。行政长官在以行政主导、司法独立和行政和立法互相配合互相制衡的权力分置格局中居于核心地位，对上接受中央任命并对中央负责，对下由当地协商或选举产生而对特别行政区负责，在立法、行政和司法机关的产生和运作中均具有突出的职权和作用，权力和地位处于连接中央和特别行政区关系并协调特别行政区公共权力机构间内部关系的重要枢纽地位。 二是保持澳门原有体制中行之有效的部分，但新引入与“高度自治”相适应的地方民主制度。在充分满足澳门人当家做主权利的前提下，从保证以爱祖国爱澳门的爱国者为主体的“澳人治澳”的需要出发，采取灵活性的制度和安排，如行政长官的产生方法是将在当地协商和民主推选机制和中央政府实质性任命相结合，立法会组成结构上的变化、法官由行政长官依法委任等，从而循序渐进地推进民主制度建设，逐步发展适合于澳门当地需要的民主参与体制。 三是兼顾澳门特区各阶层的利益，促进澳门内部政治的均衡参与及和谐发展。如用保留界别间选的方法确保各主要行业和职业代表组成立法会的优势，兼顾劳工权益和投资者利益保障的和谐发展，设置由各类代表人士组成的行政会来协助行政长官依法、科学、民主决策并便利其发挥协调和主导各方力量的功能等。 四是借鉴香港的成功经验并注意到其出现的问题，在根本方针和原则政策总体保持一致的基础上因应澳门的特殊情况而有所改进和宽松灵活。如保留立法会间接选举和委任制度，放宽对行政长官参选资格和主要官员任职资格的要求等。 五是既要保持特区内部政治权力运行中的制约与配合，又要保持中央监督特区行使授权的必要权力，从而形成法定纠错机制以确保“一国两制”条件下高度自治的正确有效运行。 由此，我们可以指明澳门特区政治体制设计的逻辑起点，就是在“一国两制”的根本前提下，国家授权澳门特区在地方自治的范围内实行“高度自治”。澳门特区政制是中国地方制度的很有创意的组成部分，但归根结底离不开中央的授权，脱不开地方制度的范式，仍要遵从单一制国家内部中央决定地方权力配置的运行规律，而这恰正符合《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书中所指明的“特别行政区享有的高度自治权不是完全自治，也不是分权，而是中央授予的地方事务管理权”。至此，我们还可以进一步揭示澳门特区政治体制设计的双重宗旨：即在中央和特区关系上，要确保“一国”的主权、安全和发展利益，又要尊重澳门民众当家做主的民主权利；在特区内部权力架构上，既要维护行政长官的权威受到尊重和决策有效实施，又要让任何权力处于制衡和监督之下，从而力求决策的科学、民主和正确，确保权力运行的合法、廉洁和高效，以期彰显“一国两制”的正当性和认受性。当然，由于“一国两制”是个在当代中国前所未有的崭新体制，“一国”之下是意识形态存在分歧、经济利益激烈博弈、政治格局显著不同的“两制”，于是，在澳门社会利益结构特殊和传统体制影响严重的环境中，如何恰当实现上述宗旨，也是对基本法的实践者的重大考验。
