[中图分类号]D921.9 [文献标识码]A [文章编号]1000-7687(2015)02-0039-10 “不要认命要抗命!”这是香港资深大律师梁家杰对《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》(以下简称为“8·31决定”)的政治表态。①应该看到在全国人大常委会作出这份决定之后，香港部分人士对这份决定的法律性质、内容及其对“双普选”的作用等问题都表示了质疑，提出要重新审视这份决定。避免所谓的宪制灾难，甚至直接鼓动香港市民，特别是“占中”运动的参与者“不必被该决定吓倒，不必将该决定作为普选框架，(继续)投入或支持不懈的抗争。”②毫无疑问，这些质疑意见不仅在理论上曲解了“8·31决定”所建基之宪制框架，而且在实践上亦不利于疏导政改争论、引导香港社会及凝聚社会共识，对解决香港政改困局毫无助益。鉴于此，有必要从学理上对上述意见予以辨明。 一、全国人大常委会“8·31决定”的法律性质 概括起来，对“8·31决定”法律性质的质疑主要分为三个方面：第一，全国人大常委会的决定不是法律，只是全国人大常委会的一种政治意见，本身不具有法律效力；第二，“8·31决定”还需要香港立法会通过才能最终生效，这一点也说明该决定不具有法律效力；第三，全国人大常委会以“决定”的方式规定特首普选的问题，违反《立法法》第8条第(3)项的规定，属于违法决定。③细究这三点质疑意见，不难发现其不仅存在对法律效力概念的误解，也存在对内地法律制度的误读。 (一)“8·31决定”是否具有法效力 关于“8·31决定”的法效力，首先需要明晰三个问题： 第一，在中国内地的法律体系内，一个规范性文件的名称与其法律性质没有必然对应关系，所以不能以是否叫“某某法”来断定其法律性质。④第二，“法律”在中国内地存在广义和狭义之分，狭义的法律特指全国人大以及常委会的立法，而广义的法律则包括具有法规范效力的诸多文件。⑤法效力(法律规范的效力)是指法作为一种国家意志所具有的约束力，具体表现为由国家制定或认可的规范性法律文件对主体行为具有的普遍拘束作用，而非仅指“狭义法律”具有的效力，如果混淆了这一点，我们就无法解释行政法规、地方性法规等的效力问题。⑥第三，全国人大常委会决定的法律性质是一个比较复杂的问题，有的是法律(狭义)，有的是法律解释，有的则是效力层级低于前两者，但仍具法效力的规范性文件。根据公布主体与制定程序的标准判断，“8·31决定”不属于狭义的法律或法律解释，⑦但这不影响其作为广义的法律具有法规范效力，只是其效力层级低于《宪法》和《基本法》(包括对其的解释)而已。 (二)需要香港立法会通过与“8·31决定”本身的法效力是什么关系 “8·31决定”本身的法效力与政改最终方案需要经过香港立法会等程序才能生效是两个有关联但在学理上独立的问题。政改“五步曲”的每一步都是一个单独的法律行为，具有独立的效力要件，只要要件具备，该行为在作出后就具有效力，并对后一步行为具有法律约束力，这与最终政改决定需要五个有效力行为相互叠加才能生效并不矛盾。正如法院的审判程序一样，对于当事人最具意义的是生效判决，但由起诉、受理立案到开庭、从一审到二审，每一个环节均必不可少，不能以最终生效的判决来质疑前面某一程序的价值和意义。具体来说，为什么行政长官提交的政改法案必须遵循“8·31决定”的框架，香港立法会为什么只能就该框架进行表决，而非自己提出框架或修改上述框架，都说明“8·31决定”具有法效力。⑧ (三)以决定形式规定特首普选产生办法的修改是否违反《立法法》 《立法法》第8条第(3)项规定“特别行政区制度只能制定法律”，这条实际上与《宪法》第31条一脉相承，“在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”显然，这两条中的法律都是狭义的概念，特指全国人大的立法。那么全国人大常委会以“决定”的形式规定政改框架是否涉嫌违法，甚至违宪呢?问题的症结就在于：区分行使专属立法权时所采纳的法律形式与行使《基本法》授权时所采纳的法律形式，不能因为它们都涉及特别行政区制度就混为一谈。具体来说，“特别行政区制度只能制定法律”指的是有关特别行政区制度的基本原则、基本内容和整体框架应该由人大立法予以规定，这点实际上已经为《基本法》这一宪制性法律所体现，而在行使《基本法》的授权对特别行政区的具体问题予以规范时，当然可以通过其他立法形式，只要不违反基本法内容、不超越授权即可。⑨因此，全国人大常委会根据《基本法》附件一和附件二的授权以“决定”的形式规范香港政改问题与《宪法》、《立法法》规定的专属立法权不存在抵触。 再者，如果认为涉及特别行政区的任何制度都必须通过人大立法的观点可以成立的话，那么如何理解回归前后全国人大常委会作出的诸多关于香港问题的决定，例如全国人大常委会关于《处理香港原有法律问题的决定》。这些文件都不是他们理解的人大立法，照此推理也都不应具有法律效力，那岂不是香港特别行政区政府、立法会和法律体系的存在依据都有疑问了?⑩
