台湾“长期照顾十年计划”研究

       台湾是全球“老得最快”的地区之一，人口老龄化的速度仅次于日本，为全球第二，早在1993年就进入了世界卫生组织所定义的老龄化社会。失智、失能、虚弱需要照护的老人日益增加，长期照顾需求人口①也逐渐增加。[1]为了应对人口老龄化，增进失能人口的福祉，台湾快速反应，早在80年代就推出了长期照护②制度。制定出详细的规划方案和路线图，以期在经过几个阶段的努力以后，探索出完善的长期照护制度体系。

       一、台湾推行长期照护制度所面临的人口背景

       (一)台湾人口老龄化现象日益严重

       台湾65岁以上老人比率于1993年超越了7％的人口老龄化标准，2006年的老人人口比率提高到9.9％。人口老龄化现象因第二次世界大战后婴儿潮进入老年而更严重，老年人口于2014年达到273万人(11.6％)，进入联合国所定义的高龄化社会，③到了2021年将增加到392万人(16.54％)，到了2025年台湾人口中将有20％是老人，迈入超高龄社会，最终达到2061年的41％。台湾由老龄化社会进入高龄社会仅用了20多年，而由高龄化社会进入超高龄化社会缩短至7年，显示出人口老龄化速度越来越快(见表1)。

      

       2012年底台湾男性平均寿命为76.16岁，女性为83.03岁，平均寿命显著延长，不仅使老年人口绝对与相对数量快速增加，老年人口结构也逐渐变化。“经建会”预计2060年台湾老年人口将较目前大幅增加约3倍，占总人口比率将高达39.4％，全国约有一半的人年龄在60岁以上，其中80岁以上的高高龄人口占老年人口的比率将由目前的25.4％，大幅上升为41.4％，老龄化情形更趋明显。[2]

       (二)长期照护需求人口快速增长

       随着老年人口的快速增加，慢性病与功能障碍也日渐盛行，这些人群往往缺乏自我照顾能力，他们除了医疗健康服务外，也需要长期照顾服务。依据2000年12月底“行政院”《户口及住宅普查》报告显示，估计台闽地区约有338000人需要长期照顾，其中属于65岁以上老年人口占53.9％，有182351人，占全体老年人口9.7％。又依据“内政部”报告显示，预估2006年全人口当中具有ADL及IADL失能者人数合计达55万余人，预估2016年将达72万余人，总人数较2006年增长近30％[3](见表2)。

      

       二、台湾长期照护制度的发展历程

       在台湾推出“长期照顾十年计划”之前，已经推出过与之密切相关的方案和计划。自1987年以来，“内政部”及“行政院卫生署”等机构陆续推动“加强老人安养服务方案”、“照顾服务福利及产业发展方案”、“医疗网第四期计划(新世纪健康照护计划)”、“建构长期照护体系先导计划”等方案，并推进服务供需与资源评估，显示台湾当局对于长期照顾问题的重视(如表3)。

      

       三、“长期照顾十年计划”在长期照护体系中的定位

       经过多年的经验积累与探索，制定了详细的规划方案，分三阶段逐步推进。第一阶段：长期照顾十年计划。这一阶段是长期照护服务模式建立与量能的扩展时期，于1997年开始启动，为建构长照制度及长期照护网络前驱性计划；第二阶段：长照服务网计划。这一计划在报“立法院”批准时被否决，但为充足台湾长照服务量能，使服务普及化，并作为长照保险实施的基础；第三阶段：长期照护保险法。当第二阶段通过并顺利运行以后，紧接着将启动长期照护保险法的立法工作，之后即可正式实施长期照护保险，届时台湾的社会安全保护网络即可趋于完备。[4]

       “长期照顾十年计划”的基本目标是建构完整的长期照顾体系，保障身心功能障碍者能获得适切的服务，增进独立生活能力，提升生活质量，以维持尊严与自主，是台湾地区探索建立全面、完善、多层级的长期照护制度中的重要一环，也是长期照护保险制度建立前的一个过渡方案。全为了实现这一目标，政府将建立稳健长期照顾财务制度，并建构一个符合多元化、社区化、优质化、可负担及兼顾性别、城乡、族群、文化、职业、经济、健康条件差异的老人长期照顾政策。[5]

      

       四、“长期照护十年计划”的运作与管理

       (一)服务对象与项目

       服务对象同时考量“年龄”与“失能程度”(见表5)两个层面，老人优先，兼顾其他年龄段的失能者。以ADLs、IADLs为评估依据，包含下列四类失能者：