一、问题缘起 随着市场经济条件下国家经济安全形势愈发严峻，国内外政界已经开始强调审计监督维护国家经济安全的重要性，学术界也在探讨审计监督如何维护国家经济安全。刘家义审计长在2007年全国审计工作会议上首次提出国家审计“免疫系统”论，强调国家审计的第一要务是维护国家经济安全。国家政策能否有效执行、权力主体经济责任能否明确落实和专项资金能否专款专用，关系到国家经济秩序能否有效运行，反映着国家经济运行态势是否安全，审计监督如何维护国家经济安全已成为党和国家关注的重大课题。党的十八届三中全会发布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》：要求设立国家安全委员会，推进国家治理体系和治理能力现代化，加强反腐倡廉机制创新和制度保障。审计监督作为反腐败的锐利制度装置，是维护国家经济安全的重要手段。 在国外，美国GAO（The Government Accountability Office）在2010～2015年服务国会和政府的战略规划中强调国家审计须配合政府应对不断变化的经济安全威胁和挑战。2008年金融危机后，英国会计准则委员会以提高金融工具审计信息披露质量为出发点，要求加强对公允价值计量和流动性风险的披露。国家经济安全与金融市场稳定、运行有序、监管有效有关，同时也与金融市场能否稳健发展有关。日本政府则早在1980年就发布了《国家综合安全报告》，首次在国家安全战略中强调国家经济安全，使其与军事安全共同构成国家安全的重要组成部分。 学术界对审计监督维护国家经济安全的研究也取得了丰硕成果。国外学者侧重讨论维护国家经济安全的手段，主要有发展民族产业、加强制度建设和实施国家审计，但关于审计监督维护国家经济安全的具体政策建议太少。国内学者主要针对审计监督维护国家经济安全的基本思路进行讨论，主要有健全经济社会运行机制、坚持“全面审计，突出重点”的方针、明确国家经济安全审计的职责内容和完善国家经济安全审计制度。上述文献从战略层面提出了国家经济安全审计的主要方式，对于创建国家经济安全审计理论体系而言是大有裨益的，但学者并未对国家经济安全审计进行明确界定，在国家经济安全审计的具体实施路径问题上仍缺乏系统的指引。本文在界定国家经济安全审计及其功能的基础上，从创新审计模式和审计策略、变革国家审计体制、构建以审计监督为基础的新型国家经济安全体系维度提出国家经济安全审计的具体实施路径。 二、国家经济安全审计及其功能 在国家公共管理中，审计监督是其重要手段；在国家治理结构中，审计监督是其重要组成部分。审计监督这一双重身份决定了其与国家经济安全紧密相连。 对于国家经济安全的内涵，学术界主要有两种观点：一是“能力论”，认为国家经济安全是一种能力，体现为国家能够抵御来自于国内外的各种干扰、威胁和侵袭；二是“状态论”，主张国家经济安全是一种经济状态，表现为国家的经济发展和经济利益处于稳定、均衡和持续发展而没有受到外部和内部的威胁。“状态论”实质上是经济安全的表现，而“能力论”则是经济安全的保障，即能力是状态的保障，状态是能力的体现，“能力论”更接近经济安全的内涵。国家的存在是经济增长的关键，同时又是人为经济衰退的根源，关键的问题是解释由国家界定和行使的产权类型及其有效性。经济安全的能力需要有效的产权制度体系予以支撑，基于此，本文认为，国家经济安全是指国家通过创建有效的产权制度体系，准确界定产权和有效保护产权，从而确保市场交易主体的个人收益率趋于社会收益率，使得经济持续健康发展的能力。 学术界针对审计监督维护国家经济安全的使命提出了国家经济安全审计命题，但并未给出一个明确的定义。事实上，维护国家经济安全已经在我国审计机关履行审计职责时得到执行：如在审计过程中关注国有资本的安全完整，注意金融行业存在的风险，留意财政资金使用上是否合规合法、社会保障资金和支农专项资金是否发挥了应有作用以及协助有关部门维护经济秩序、打击经济犯罪等。审计的鉴证职能是对会计界定的产权进行再次界定，侧重保护产权，其有效履行依赖于有效的审计制度。审计制度是产权保护制度的重要组成部分，是确保良序市场经济运行、维护国家经济安全的重要基础。因此，本文认为，国家经济安全审计是指审计机关依赖有效的审计制度对被审单位财政、财务收支和经济活动的真实性、合法性和效益性进行审计的基础上，针对经济安全的关键领域，识别、评估、预警和报告危害经济安全的风险，确保财产权益安全完整的一种审计模式。 审计功能经历了监督、控制和治理三个演进过程。国家经济安全审计的功能涵盖了监督、控制和治理三个层面：（1）监督功能。依据宪法、审计法、审计法实施条例、党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定以及国家审计准则，审计机关通过对被审计单位的财政、财务收支及其有关经济活动的真实性、合法性和效益性进行审计，可以评价经济责任、维护财经法纪和加强经济管理。（2）控制功能。国家审计机关可以针对经济安全的关键领域，利用专项审计调查和跟踪审计等方式，识别、评估、预警和报告危害经济安全的风险，将审计结果反馈给被审单位主管部门，由其判断风险的严重程度并采取措施实施“纠偏”，化解经济安全风险，确保经济持续健康运行。（3）治理功能。在国家经济安全审计过程中，对于发现的经济安全风险，审计机关可以评价企事业单位内部控制的设计是否合理、运行是否有效，政策制度的制定程序是否合法、执行是否有效，党政领导是否存在贪污、越权等违法违纪行为，从而为被审计单位完善内部控制、改进政策制度、推进反腐倡廉和实现良治奠定坚实基础。国家经济安全审计的监督功能是控制功能和治理功能的基础，控制功能和治理功能是监督功能的扩展。
