乡镇企业的高速增长并近似于私有企业的经济绩效，成为中国渐进式增量改革成功的基石。由于农村一直是中国政治经济控制相对松驰的环节，往往成为各种新型制度安排和新生经济交易的滋生地和试验田。但中国社会经济体制总体变迁的时序性，也为农村经济活动以及乡镇企业在各个时期的制度安排设置了外生的制度空间。因此在农民、企业、社区政府这三者的契约关系上，仍保持着与社会主导制度结构的基本一致，具体表现为：农村基层政府拥有所辖地域内一切资源的产权，并进行集中的资源配置和收益分配，承担社区成员的就业和生活保障。 一国经济体制的演进，集中体现为产权在政府、法人组织、个人之间的交易，以及交易均衡时的既定产权安排，如美国的“个人资本主义”、日本的“法人机构资本主义”。而现阶段的中国，尽管个体私营经济和外资经济占有一定比重，但居主导地位的公有经济由于资产未量化到个人，其实际控制权归各级政府所有，从而形成了类似“地方政府资本”的暂时均衡状态。“乡办乡有、村办村有”的乡村集体企业正是中央企业、省属企业、市属企业、县属企业的体制翻版。因此，分析农村基层政府与乡镇企业、农民的产权关系，以及乡镇企业的治理结构和经济绩效，成为理解中国经济体制变迁的一个维度。 一、总背景：中国经济体制变迁和乡镇企业发展的历史回顾 新中国的经济体制变迁可分为三个时期： （1）1949—1978年统制经济时期。国家全面剥夺个人产权，中央政府成了全国唯一的产权主体，对全国资源实施集中统一的控制、处置和收益分配，并负责全体居民的生活保障。而当时的农村人民公社，只是因统制成本过高而有所放松了。农村集体所有制与城市全民所有制的区别在于，国家支配和控制前者，但并不对其控制后果负直接的财务责任（周其仁1994），即不以财政担保农民的就业和福利保障，而将此责任推给农村基层政府，作为交换，国家将土地的部分产权让渡给人民公社，但人民公社仍无权决定生产什么，农业生产必须服从于优先发展城市重工业的战略部署。 （2）1979—1993年的统制经济松动时期，包括79—84年的农村经济松动和85—93年的城市经济松动两个阶段。“松动”的实质是国家将部分产权下放给地方政府和各经济组织集团，而个人仍未拥有独立的私人产权。当拥有了相当产权的各地方政府，能自行决定辖区内资源配置和收益分配时，便具备了经济人行为特征。基于地方利益和部门利益的各经济集团之间通行市场规则和硬财务约束，培育了非人格化的竞争市场，带来了经济绩效的极大提高。但在地区和集团内部，仍沿袭计划规则和软财务约束，产权归全体成员共同所有，并由政府统一决策，组织投资兴办了大批隶属于各级政府的“政企合一”企业。可见，这一时期，在产权关系上完成了中央与地方政府间的产权交易，但没有完成政府与个人的产权交易。地方政府间的竞争性投资扩张与辖区内集中计划决策相结合，成为我国经济长时间内“宏观高增长、微观低效益”的制度性根源。 （3）1994—2010年的市场经济确立时期。现阶段的中国经济，地方政府已成为市场和企业之外的第三种资源配置主体，而在辖区内则很大程度上替代了市场和企业的功能。随着市场经济的推进，各级政府必须退出产权主体和微观经营主体地位，完成产权在政府与个人间的交易，形成人格化（自然人或法人）的市场经济。各级政府功能将定位于行政管理、制定区域性产业政策、提供地方性公共物品、建立辖区的转移支付和社会保障系统等。这一过程尽管需要较长时间，但转变经济增长方式的紧迫性已昭示了政府推动型经济扩张模式的终结。目前，改制工作走在前列的有广东顺德、山东诸城、江苏南通等地区。 乡镇企业的发展轨迹和制度变迁是我国总体经济体制变迁的一个缩影，从而再一次说明了，一种基层组织的制度安排，能否被有效地实施，取决于它与社会占主导地位的制度结构和意识形态相吻合的程度。下面，我们来回顾一下乡镇企业的四个发展阶段和基本态势。 （1）萌生和恢复阶段（1958—1978年）。集体所有制是国家对农村基层组织的产权让步，面对有限的地域、人口，人民公社初步具备了经济人行为条件。于是，58年在大跃进中诞生了第一批社队企业，期间因文革初期对“集体资本主义”的批判而停办。到了70年代，由于物品匮乏、人地矛盾加剧，社队企业又在社区政府的保护下恢复和发展起来。这一时期的社队企业，在产权制度上移植了人民公社的制度基因；在与市场的关系上，实行社区的自产自销。由于没有广阔的市场背景，其发展非常缓慢，也未给城市工业形成冲击，更没有给传统经济引入新的变数。但社队企业为后来的乡镇企业发展奠定了制度组织基础、物质技术基础和创业知识基础。 （2）初步发展和地位奠定阶段（1979—1984年）。联产承包制部分地完成了农地产权在社区政府与农民间的交易，由此导致的农业高产，使农民有可能从土地上游离出来，而人地矛盾和农业比较利益低下，使农民意识到“无工不富，无商不活”的道理。与此同时，农业生产上农民的自组织性，迫使社区政府将工作重心移向非农产业。于是，在社区政府和农民企业家的通力合作下，采用社队企业的组织形式，兴办了大批乡村集体企业。同时也涌现了不少小型的家庭工商业，但在私有产权不受保护的条件下，一直处在被挤压的境地。而集体企业借助于社区政府的市场化功能的运作和规模经济效应，初步奠定了生存地位和发展空间。 （3）壮大和腾飞阶段（1985—1993年）。随着市场环境的改善和资源计划统制的解体，使在市场机制上有先发优势的乡镇企业步入高速增长轨道。这一时期的乡镇企业出现了两大倾向：一是通过引进外资和扩大出口，实现经济外向化；二是通过高负债投入，实现“超常规、跳跃式”发展，使乡镇企业提供的国民收入占全国的1／3强。并且在企业规模、技术水平、和产品档次上有了较大提高，构成了与国有经济进行竞争的强大力量。与此同时，乡村集体企业的比重开始下降，但仍占主导地位（见表1）。
